中财网江苏省特检院宿迁分院:美国农村发展研究所（Rural Development Institute，RDI）
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/09/28 21:17:12
在1999年11月，美国农村发展研究所（Rural Development Institute，RDI）的创始人兼所长罗伊•普罗斯特曼（Roy Prosterman）和执行总监蒂姆•汉斯坦德（Tim Hanstad）花了一个下午的时间，在会议室讨论RDI在印度扩展业务的利弊。他们一直都在争论这样一个问题——RDI是否应该凭借其过去长期以来成功的历史背景进入印度。从20世纪70年代初以来，RDI致力于确保全世界农村贫困人口拥有获得土地的权利，以此来消除贫困，并已取得了成功。RDI通过四种不同的工作完成它的使命：调查、改革规划、政策支持以及实施。事实证明，这些工作中最重要、最花费时间的就是改革规划，它要求RDI的代理律师在国外直接与发展中国家的政府一起工作，为农民设计土地分配方案。到今天为止，RDI成功地在全球40个国家开展了工作；值得注意的是，RDI尚未在印度开展事业。
印度蕴藏着巨大的机会。印度拥有世界上最多的贫困人口，在贫困和缺乏土地之间有着极为紧密的联系。然而，挑战与机遇并存，其中最主要的挑战在于政治上缺乏改革的意愿，而这正是改革成功的先决条件。普罗斯特曼和汉斯坦德权衡了风险和机会。
农村发展研究所〖*1〗
土地所有权对农村贫困人口的重要性
对于乡村贫民来说，土地是至关重要的财产——是收入、财富、安全和地位的重要源泉。为农村贫困家庭提供一小块肥沃的土地，会使这些家庭得到很多好处。这种好处将长期存在，并且会随着时间的推移而逐渐增加，它包括营养、健康、收入、经济安全、信用能力、自尊以及公共地位的改善。这些小块土地的面积足够打造一个小花园或者栽种一些树木，它们能够增加食品消费的质量和数量，从而改善整个家庭的营养和健康状况。小块的土地也能够提高一个家庭的收入和经济安全程度：土地能使他们在市场上销售农产品而产生盈余，满足家庭在紧急时刻的需要。作为附属担保品，土地甚至能够改善一个家庭的经济状况，能够提高一个家庭在投资或者危难时刻的信用能力。通过拥有土地所有权，农村家庭的自我形象和社会地位也能得到提高。对于整个社会福利来说，这个地位是非常重要的，因为它有能力提高家庭对农村政治的参与程度，从而帮助家庭在农村获得非正式的信贷来源。
为世界上的穷困人口消除贫困，土地所有权显得极其重要，正是这一点促成了RDI的创立。
RDI的起源
1965年，普罗斯特曼为了追寻他为减轻贫困而提供法律援助的梦想而离开了美国最好的律师事务所苏利文—克伦威尔（Sullivan and Cromwell），当时他正处于事业的上升阶段。他的早期工作是通过温和的土地改革，来为减轻贫困和平息怨恨提供创造性的方法。例如，在1967年，普罗斯特曼前往南越，探讨引发越南战争的潜在社会经济问题是否可以通过向贫穷的佃户重新分配土地和向地主支付合理的赔偿金来解决。普罗斯特曼的观点引起了美国决策者的注意，他们正在寻找越南冲突的政治解决办法。很快，普罗斯特曼发现自己也陷入了这场战争，于是起草了立法条文来支持“耕者有其田”计划——该计划是由循化县（Thieu）政府在1970～1973年之间实施的，其主要内容是在湄公河三角洲内为100万佃农家庭提供土地所有权。虽然这对于制止战争来说太迟了，但是，这项计划使越共招募入伍的人数减少了80%，同时还将大米产量提高了30%。
多年来，RDI组织和它的计划都持续关注贫困人口的土地所有权问题。例如，20世纪90年代，在东欧国家，RDI致力于促进集体农场和国有农场的自愿解体，同时为家庭农场主建立长期的私人土地所有权——包括买卖权、抵押权和继承权。这些计划中最有代表性的就是将土地从公有变为私有，或者从公有变为长期的私人使用。为了跟上世界日益发展变化的步伐，RDI不断改变其计划，但是这么多年来，它的基本使命始终没有改变。
•德鲁克经典管理案例解析
RDI的使命和运营
RDI的使命宣言是：“RDI是一个非营利性律师组织，旨在帮助发展中国家的穷人合法获得土地所有权。”这个组织通过下列四种主要活动来完成自己的使命：调查、改革规划、政策支持以及实施(RDI的使命、愿景以及价值陈述见表71)。
1调查RDI拥有大规模的调查队伍，能够深入到乡村一级采访贫困人口，同时也能进行案卷研究，有关研究成果被广泛发表。RDI的调查队伍广泛传播调查结果以及土地改革的最佳做法和土地所有权的好处。
2改革规划
RDI在40个不同的国家考察了其土地改革运动，并且帮助其中的很多国家设计新的改革计划。丰富的经验使得RDI能够成为如世界银行、美国国际开发署（US Agency for International Development，USAID）、联合国开发计划署、联合国粮农组织等国际组织的农村土地问题主要的咨询顾问。
3政策支持
在它的政策支持工作中，RDI在扶贫问题上，把土地所有权的问题提到了最前面。普罗斯特曼和他的同事们使许多国家的领导人相信，通过切合实际的措施为贫民建立土地所有权或者相应的土地保障权，对于经济发展和预防暴力来说是非常重要的。这也可以扩展到在外国援助领域的主要捐赠机构。例如，由于RDI的努力，美国政府的“Millennium Challenge Agency”计划（这是一揽子对外援助计划）承认，乡村贫民的基本土地所有权是美国全球援助计划的基础之一。
4实施实施极其重要。没有有效的实施，RDI的土地改革计划对农村贫困人口就没有帮助。然而，在实施过程中，RDI的影响力要弱于在其他三方面工作中的影响力，因为许多援助组织和国际发展机构都有资格实施RDI的计划。因此，RDI常常将它的土地改革方案的实施工作外包出去，而只提供必要的指导和监督。
RDI的比较优势：全方位参与全过程
在关注土地问题的组织中，RDI是唯一四方面工作齐头并进、全方位参与整个过程的组织。其他很多组织都只是做其中的一两方面工作。多数的组织都会做调查；少数组织会做改革设计；许多组织会做支持和实施工作（后者往往是国际发展机构的事）。关注土地问题的其他组织中没有哪一个同时开展前三方面工作，更不用说第四方面工作了（表72是截至1999年从RDI计划受益者的统计数据）。
RDI倡导的民主土地改革
RDI在转变土地改革观念和论证其有效性方面影响非常大。民主土地改革遵循法律，同时运用和平的手段，为私人地主提供公平的征地补偿。民主土地改革也让土地接受者自由选择如何经营农场（选择经营农场的几乎都是家庭农场的农民，而不是集体或合作社）。例如，RDI所致力实现的1970~1973年间在南越的“耕者有其田”改革向湄公河三角洲地区的大地主支付8年期债券，作为将其土地重新分配给100万佃户的补偿，债券总价值相当于被分配土地总收成的25倍。这项改革被证明是非常成功的，20世纪80年代，越南共产党政府放弃集体农场，而在全国推广采用南方的家庭农场模式，其主要原因正在于此。随着该模式的不断发展，根据“支配权”原则，需要没收的土地越来越少。在中国，农民对他们已经占有的国有土地享有长期的基本权利。
当前的决策：美国农村发展研究所是否应当进军印度〖*1〗
印度的机遇
对RDI来说，印度极具吸引力，符合RDI进入一个国家的两个关键条件，目前却还未被开发。这两个条件分别是：巨大的潜在受益人群体和土地与贫穷之间的密切联系。作为世界上人口最多的两个发展中国家之一，据1999年的统计，印度贫困人口的数量排在全球第一位。印度没有土地或只拥有极少量土地的农村家庭也是世界上最多的（6 200万家）。此外，在印度，有没有土地和是否贫穷关系甚密。实际上，1997年，来自世界银行的一份报告显示：目前，在印度，没有土地最容易导致贫困，其影响力甚至超过了印度的种姓制度和文盲现象。基于以上的原因，普罗斯特曼和汉斯坦德认为，进入印度势在必行，他说：“这种机会，会让那些致力于改造世界的非营利性组织的领导者们摩拳擦掌，跃跃欲试。”
进军印度的风险与挑战
然而，这个“高回报”的机遇也伴随着相当大的风险与挑战。普罗斯特曼和汉斯坦德也在思索着怎样去面对和克服这些障碍。首先，他们担心的是“政治意愿”。在进入一个国家之前，RDI 首先要保证当地政府完全愿意配合并实施他们力荐的改革方案。汉斯坦德这样解释说：
我们一直在问自己这样一个问题，当地政府是否和我们站在同一条战线上？或者至少说，他们有没有表现出强烈的反对？据20世纪八九十年代的经验看来，印度官方一向不支持土地改革。比如说，在1999年世界银行举办的一次土地政策研讨会上，世界银行主管农村发展的官员表示：“我们不会对印度的土地采取任何措施，因为分歧太多，官方的支持太少。”
普罗斯特曼和汉斯坦德坚信，要得到印度官方支持还是有可能的，只不过这是一件极富挑战性的工作。
他们担心的第二点是资金问题。RDI没有用于印度的专项资金。能不能争取到资金，以确保他们在印度的活动能取得长足的发展，普罗斯特曼和汉斯坦德也不能保证。资金没有落实，这意味着，就算普罗斯特曼和汉斯坦德认为进入印度意义非凡，也未必能在那里待得长久。在印度的开支绝不会是一笔小数目，因为印度土地改革困难重重，必须要在当地建立一个办事机构。RDI至今还从未自己出资在目标国家建立过办事机构。进入印度，RDI需要有额外的资金，或者是把用于其他项目的资金挪用过来。这让RDI的大部分员工感到毛骨悚然，进入印度可能意味着饭碗都保不住了。
与此相反，将RDI宝贵的资源用在世界上的其他地方，会让员工们觉得更有安全感。比如说，在前苏联加盟共和国工作筹措资金就要容易得多。RDI在前苏联开办了很多按诊疗收费（feeforservice）机构，当时，大量的资金流入这个地区。汉斯坦德说道：
不再去考虑印度，继续待在前苏联国家，这应该不是一件难事。可是，还得考虑这一点：我们在前苏联国家的工作效果已经大不如前。虽然我们在前苏联国家得到了可观的成果，但是，能为RDI增值的领域都已开发。可是，印度就不一样了，它是一个巨大的尚未开发的市场，有着无限的潜力。
第三个挑战就是，必须做出较大的战略性调整，这样才能适应印度本土的环境。光看印度没有土地的人口数量，就知道它与其他的国家不一样。RDI曾在这些国家积极活动过，同样的方法并不适合印度。说得具体一点，印度有太多无土地的家庭，要进行土地改革，得把全国20%~40%的土地纳入进来。土地改革规定农场的面积为2~5英亩，这是RDI的惯例，亚洲很多国家历史上也这样做过。然而，这一切都是不可能实现的。这些数字迫使RDI减少受益人的数量，减少每个家庭拥有土地的面积，或者是在某些方面重新规划整个项目。并且，印度的28个州都有它们各自的地租规定，因此，RDI要面对的是来自各个阶层的参与者，并非只有一个核心决策者。
1英亩=0004 046 9平方公里。——译者注
历史背景：RDI先前的关键决策
在他们权衡进军印度的决定时，普罗斯特曼和汉斯坦德也考虑到了RDI近期以来的关键性决策。回顾这些年来促使RDI一步一步走向高效运作的重要决策，他们意识到，面对机会，有得必有失，两者同样重要。
RDI始终关注在前苏联国家的使命
从资金的角度来看，RDI过去几年中的形势不太稳定，不过它还是想方设法挺了过来。1997年，在RDI的100万美元预算资金中，有70%都冒着巨大的风险，它们大都投向了俄罗斯。为何说是巨大的风险呢？因为RDI在俄罗斯运作的大工程都是风险极大的。在70万美元中，绝大部分是来自哈佛大学国际发展研究所（Harvard Institute for International Development）的年度拨款，而这笔拨款又来自美国国际开发署。美国国际开发署给哈佛大学的拨款很有可能会大幅度降低，这也就意味着RDI收到的可用于前苏联国家的资金岌岌可危。
不过，1998年，RDI迎来了一个绝好的全额资助机会，这让RDI的收入大为改观。美国国际开发署的另一个承包商找到RDI，要求承揽在前苏联国家的城市土地改革项目。这对RDI来说，是一个全新的课题，因为时至今日，RDI所涉足的领域还仅限于农村事务。
不过，这是一个相当诱人的机会。一方面，它让RDI的收入渠道多样化起来；另一方面，在此过程中，RDI还可以利用以前在俄罗斯积累的经验。经过在俄罗斯的农村土地改革，RDI积累起了大量的专门技术，很多都可以直接运用于城市土地改革项目。不过，尽管如此，RDI还是投入了大量的时间与精力，认真研究城市土地改革到底能产生多大的影响。从这个角度来说，RDI等于是从头开始。普罗斯特曼和汉斯坦德担心，如果他们接手这个项目，RDI就会偏离它为农村贫困人口争取权利的宗旨。汉斯坦德这样说道：
在农村，要做的事情还很多……所以，我们最终还是拒绝了这一次进军城市的机会，因为这与我们的使命不相符。我们强烈地感觉到，原则上，我们不应当追逐资金。结果证明，这样的选择对RDI来说是正确的。我们最终在前苏联国家开展了农村土地改革，进展效果不错。这才是我们的使命。我们获得了很多按服务收费的机会，这样就解决了资金的后顾之忧，让我们全心全意地时刻聚焦于我们的使命。
规模太小，RDI放弃了在东帝汶的机会
RDI的评估方式很多，其中最重要的一项指标就是通过RDI的努力，有多少没有土地的人们最终能够获得土地所有权。因为RDI看中数量，规模无疑就成为它决定是否进入一个国家要考虑的首要因素。这些年来，只因为规模不足的问题，RDI拒绝了很多机会。比如说，尽管东帝汶的土地问题重重，但这只是一个小国，RDI最终决定放弃这个机会。汉斯坦德是这样解释的：
就算我们在东帝汶成功了，我们所取得的成就也十分有限，因为这个国家太小了。我们应当把精力和资源集中在能够产生深远影响的地方。
回报减少，RDI退出吉尔吉斯斯坦
RDI于1992年进入吉尔吉斯斯坦，经过7年的奋斗，取得了巨大的成就。经历过辉煌之后，RDI迎来了回报渐少的局面，但这是在RDI完成了它的前三个首要任务（调查、改革规划和争取政府的政策支持）之后的事情。汉斯坦德是这样解释的：
RDI在前三个方面的工作中已经取得了圆满的成功。在这样一个小国家，这样的成绩已经算是登峰造极了。第四步是实施，这对RDI也非常重要，但对提升RDI的影响力却没有太大的帮助，因为很多别的机构也能胜任此事。所以眼下的问题就是，我们到底该不该留在吉尔吉斯斯坦，继续完成我们的任务……我们最后决定离开，因为当时吉尔吉斯斯坦有大量的援助机构，它们都能够很好地持续监督实施过程，而且实施工作本身也进展顺利。
非营利性组织在国际环境中的运作〖*1〗
印度的非政府组织环境
RDI在1999年考虑进军印度之时，其他许多非政府组织（NGO）已经在这个国家活动了。然而，几乎没有人直接从事土地改革工作，更没有人在做RDI四步曲的第四步。另外，非政府组织和公共团体都放弃了一直以来关于土地改革的设想和前景。
与发展中国家政府合作的挑战：官僚主义、繁文缛节、贪污腐败
对于在发展中国家运作非营利性组织所面临的挑战，普罗斯特曼和汉斯坦德是再熟悉不过了。这些年来，他们亲自感受过严重的官僚主义、极度的繁文缛节和猖獗的贪污受贿。他们知道，在印度也会遭遇相同的问题。事实上，依据透明国际（Transparency International）的清廉指数（corruption perceptions index，CPI），印度是存在严重腐败问题的国家之一。此外，从别的非营利机构听来的一些信息，也让他们不得不停下来好好思索。比方说，像律师事务所注册登记这样简单的事情，在印度也极其不易，可能还得好好地贿赂一下有关人员才行。
如果RDI真的打算进军印度，汉斯坦德很清楚，他们一家就要搬到印度，以便他能建立和监管在印度的办事处。虽然他的家人没有问题，他却在思考，如此麻烦是否值得。他这样说道：比如说，我们作为外国人，初到印度时得到警察局登记。我们听说这是一个漫长而繁杂的过程，等了一天又一天，最后可能还得塞红包。我家的每个人都要登记，同样的程序就要走好多遍。来这个国家是这样，离开也一样。我们还听说，外国人在印度工作是需要极大勇气的。
虽然这些考虑不无道理，不过普罗斯特曼和汉斯坦德已有相当丰富的经验来应对这些问题了。在俄罗斯，他们在极其不利的情况下也挺了过来，还发展得不错。汉斯坦德思忖道：“如果我们当初一味听信别人说当地政府是什么样子的，那我们就不会在俄罗斯有所建树了。大家都说那里的官员很腐败。我们最终决定先继续干下去，结果就成功了。”
与发展中国家政府合作的机遇
普罗斯特曼和汉斯坦德心里明白，这些挑战从另外一方面来看也是机遇， RDI可以通过教育和感化印度地方政府的官员，来产生巨大的影响力。RDI在摩尔瓦多和乌克兰的经验就是一个很好的例子。普罗斯特曼回忆说：
在摩尔瓦多和乌克兰，我们有机会教育政府官员，这和我们自己要做的正事一样重要。有时候，非政府组织总是把发展中国家政府看成是棘手的问题，看成是它们的敌人。非营利机构不与政府合作，这并不是最佳解决办法。要捕苍蝇，你得用糖，而不是醋，要让它们尝到甜头。我们可以通过合法的、更行之有效的方式来与政府合作，以提高他们的积极性。
汉斯坦德点头表示同意：
好多非营利性组织都选择了一条最艰难的路，这让我感到很吃惊。我对他们的建议就是：别让最好的人成为好人的敌人。很多非营利性组织都有一幅理想的蓝图，但这些完美主义者经常错失机会，不能实施有效的变革。当前，印度有很多机会，非政府组织可以和政府合作，还可以通过政府达到自己的目的……这对他们没有什么坏处。
当然，非政府组织到底有多大必要和地方政府合作，合作到什么程度，这取决于实施的项目。比如说，很多小额贷款项目就不需要政府的参与。与之相反，RDI的工作性质就决定了它要与政府合作。RDI项目的规模化经营需要地方政府强有力的支持。
这些年来，RDI开发了一系列高效率的方法来与发展中国家的政府合作。普罗斯特曼这样形容他们的方法：
我们在当地政府的一些部门中发现了与我们重叠的议事日程。我们就极力参与到这些事务中去，与政府官员搞好关系。这为我们其他的工作打好了基础。比如说，当RDI最终来到中国时，我们明白，如果始终盯着土地所有制问题，就会与中国政府为敌。所以，我们就看中国人在做什么，然后试着推他们一把，以逐步达到最终的目标，即拥有长期产权75%~90%的经济收益。我始终觉得做点事情总比傻坐着好。总的来说，我们愿意与任何党派、任何利益相关者坐下来心平气和地协商、洽谈。我们不会大肆宣扬，也不会参与新闻发布会。我们赢得了政府官员的信任，因为他们知道，我们不会向媒体透露任何让他们难堪的消息。
普罗斯特曼和汉斯坦德反复权衡利弊，以便最终做出决定。在印度的机会是巨大的。如果成功了，他们的影响会波及千千万万的人，让他们有希望过上更好的生活。可是，挑战与机遇共存。RDI没有足够的资金作为进入印度的坚强后盾。他们这次的决策会对RDI今后的发展产生深远的影响。RDI的费用列支与董事会成员名单会在本案例后的表73和表74中列出。
问题
11992年RDI初次考虑进军印度时，你会建议它进入吗？为什么？
2从RDI决定放弃在前苏联国家的城市土地改革机会这一举措，我们可以学到些什么？
3国际环境给非营利性组织带来的挑战和发展机会，比他们独立在发达国家运作时面临的挑战和机遇要多得多。如何最好地应对这些挑战和抓住这些机遇？
表71RDI的使命、愿景和价值观
RDI的使命、
愿景和价值观有关RDI的使命、愿景和价值观，请访问RDI的官方网站
使命:我们做什么
RDI为确保世界上最贫困人口的土地所有权而努力工作——这34亿贫困人口，主要是指每天生活费低于2美元的农村人口。RDI与发展中国家合作，制定并实施有关土地的法律、政策以及程序，进而为他们提供发展机会，加速经济增长，促进社会公平
愿景:为什么我们要这样做让我们想象一个没有贫困的世界。我们看到了未来，所有人都依靠自己的土地为自己带来幸福——这是人类解放自己、使自己的家庭摆脱贫困的最基本、最有效的方法之一
价值观：我们成功了，因为我们相信
在全球消除贫困是可能的，并且完全符合我们的伦理道德、经济利益和安全利益
所有的贫民和社会边缘人士都是值得尊重的、有尊严的，改善他们的生活质量，使他们更加幸福，这是非常有意义的事情
对社会和经济变革来说，法律是一个有力的、具有很大杠杆作用的工具
对世界上大多数穷人来说，土地是最关键的资产
缺乏保障的土地所有权是全球贫困的一个根本原因
有保障的土地所有权是改善人们生活条件的基础
妇女享有平等的土地所有权
一小群人在一起工作，他们具有共同的宗旨，充满激情，忠于职守，可以承担起世界上最棘手的问题，并做出积极的回应
资料来源：http://wwwrdilandorg(2007年2月15日浏览)。
表72RDI的经营绩效（截至1999年）
国家或地区年度受益家庭家庭规模受益的人数分配的土
地/英亩
南越1970～19731 000 000545 400 0003 325 000
菲律宾1972～1980200 000541 100 000850 000
萨尔瓦多1980～198450 00060300 000175 000
埃及1985～199250 00050250 000100 000
俄罗斯1992～26 000 0003591 000 00014 175 000
吉尔吉斯斯坦1992～200 000601 200 0003 375 000
中国1996～42 500 000442187 000 00040 250 000
摩尔多瓦1997～35 00035120 000250 000
合计70 000 000 286 000 00062 250 000
资料来源：RDI 1999 Annual Report, p7
表731999年RDI的费用列支（用美元计算）
项目规划和管理筹集资金总金额
薪资及有关费用769 42861 240830 668
其他费用———
外国合伙人83 204083 204
研究咨询33 608033 608
交通225 2198 441233 660
国内办公室61 976061 976
国外办公室/住房30 961030 961
电话和传真24 68442425 108
专业服务75 1394 06879 207
打印和复印4 6212 9507 571
办公费用40 9733 24044 213
折旧16 105016 105
其他费用37 0131 08138 094
总费用1 402 93181 4441 484 375
资料来源：RDI 1999 Annual Report, p 26
表74RDI 董事会（1999年）
1999年，RDI的董事会由以下成员组成
主席：约翰E柯伯利
“约翰 D和凯瑟琳 T麦克阿瑟基金会”董事长
财务主管：理查德B格雷
普莱默斯公司董事长
秘书：查克•谢尔顿
多样性管理公司首席执行官
珍妮特•克里
圣达菲强奸求救中心主席
劳拉•李•格雷斯
格雷斯室内设计公司董事长
乔治•卡里基尼斯
卡里基尼斯•沃特金斯•马尔莱公司高级合伙人
HenPin“Ping”Kiang
博钦律师事务所律师
迈克尔B金
雷•鲍威尔•斯皮尔斯•卢波斯基律师事务所律师
惠特尼•麦克米兰
嘉吉公司名誉董事
玛格丽特A奈尔斯
高盖茨律师事务所律师
詹姆士C皮戈特
管理报告与服务公司董事长兼首席执行官
威廉R鲁宾逊
律师
罗伯特F奥特
华盛顿州最高法院法官（已退休）
资料来源：RDI 1999 Annual Report, p 23
印度蕴藏着巨大的机会。印度拥有世界上最多的贫困人口，在贫困和缺乏土地之间有着极为紧密的联系。然而，挑战与机遇并存，其中最主要的挑战在于政治上缺乏改革的意愿，而这正是改革成功的先决条件。普罗斯特曼和汉斯坦德权衡了风险和机会。
农村发展研究所〖*1〗
土地所有权对农村贫困人口的重要性
对于乡村贫民来说，土地是至关重要的财产——是收入、财富、安全和地位的重要源泉。为农村贫困家庭提供一小块肥沃的土地，会使这些家庭得到很多好处。这种好处将长期存在，并且会随着时间的推移而逐渐增加，它包括营养、健康、收入、经济安全、信用能力、自尊以及公共地位的改善。这些小块土地的面积足够打造一个小花园或者栽种一些树木，它们能够增加食品消费的质量和数量，从而改善整个家庭的营养和健康状况。小块的土地也能够提高一个家庭的收入和经济安全程度：土地能使他们在市场上销售农产品而产生盈余，满足家庭在紧急时刻的需要。作为附属担保品，土地甚至能够改善一个家庭的经济状况，能够提高一个家庭在投资或者危难时刻的信用能力。通过拥有土地所有权，农村家庭的自我形象和社会地位也能得到提高。对于整个社会福利来说，这个地位是非常重要的，因为它有能力提高家庭对农村政治的参与程度，从而帮助家庭在农村获得非正式的信贷来源。
为世界上的穷困人口消除贫困，土地所有权显得极其重要，正是这一点促成了RDI的创立。
RDI的起源
1965年，普罗斯特曼为了追寻他为减轻贫困而提供法律援助的梦想而离开了美国最好的律师事务所苏利文—克伦威尔（Sullivan and Cromwell），当时他正处于事业的上升阶段。他的早期工作是通过温和的土地改革，来为减轻贫困和平息怨恨提供创造性的方法。例如，在1967年，普罗斯特曼前往南越，探讨引发越南战争的潜在社会经济问题是否可以通过向贫穷的佃户重新分配土地和向地主支付合理的赔偿金来解决。普罗斯特曼的观点引起了美国决策者的注意，他们正在寻找越南冲突的政治解决办法。很快，普罗斯特曼发现自己也陷入了这场战争，于是起草了立法条文来支持“耕者有其田”计划——该计划是由循化县（Thieu）政府在1970～1973年之间实施的，其主要内容是在湄公河三角洲内为100万佃农家庭提供土地所有权。虽然这对于制止战争来说太迟了，但是，这项计划使越共招募入伍的人数减少了80%，同时还将大米产量提高了30%。
多年来，RDI组织和它的计划都持续关注贫困人口的土地所有权问题。例如，20世纪90年代，在东欧国家，RDI致力于促进集体农场和国有农场的自愿解体，同时为家庭农场主建立长期的私人土地所有权——包括买卖权、抵押权和继承权。这些计划中最有代表性的就是将土地从公有变为私有，或者从公有变为长期的私人使用。为了跟上世界日益发展变化的步伐，RDI不断改变其计划，但是这么多年来，它的基本使命始终没有改变。
•德鲁克经典管理案例解析
RDI的使命和运营
RDI的使命宣言是：“RDI是一个非营利性律师组织，旨在帮助发展中国家的穷人合法获得土地所有权。”这个组织通过下列四种主要活动来完成自己的使命：调查、改革规划、政策支持以及实施(RDI的使命、愿景以及价值陈述见表71)。
1调查RDI拥有大规模的调查队伍，能够深入到乡村一级采访贫困人口，同时也能进行案卷研究，有关研究成果被广泛发表。RDI的调查队伍广泛传播调查结果以及土地改革的最佳做法和土地所有权的好处。
2改革规划
RDI在40个不同的国家考察了其土地改革运动，并且帮助其中的很多国家设计新的改革计划。丰富的经验使得RDI能够成为如世界银行、美国国际开发署（US Agency for International Development，USAID）、联合国开发计划署、联合国粮农组织等国际组织的农村土地问题主要的咨询顾问。
3政策支持
在它的政策支持工作中，RDI在扶贫问题上，把土地所有权的问题提到了最前面。普罗斯特曼和他的同事们使许多国家的领导人相信，通过切合实际的措施为贫民建立土地所有权或者相应的土地保障权，对于经济发展和预防暴力来说是非常重要的。这也可以扩展到在外国援助领域的主要捐赠机构。例如，由于RDI的努力，美国政府的“Millennium Challenge Agency”计划（这是一揽子对外援助计划）承认，乡村贫民的基本土地所有权是美国全球援助计划的基础之一。
4实施实施极其重要。没有有效的实施，RDI的土地改革计划对农村贫困人口就没有帮助。然而，在实施过程中，RDI的影响力要弱于在其他三方面工作中的影响力，因为许多援助组织和国际发展机构都有资格实施RDI的计划。因此，RDI常常将它的土地改革方案的实施工作外包出去，而只提供必要的指导和监督。
RDI的比较优势：全方位参与全过程
在关注土地问题的组织中，RDI是唯一四方面工作齐头并进、全方位参与整个过程的组织。其他很多组织都只是做其中的一两方面工作。多数的组织都会做调查；少数组织会做改革设计；许多组织会做支持和实施工作（后者往往是国际发展机构的事）。关注土地问题的其他组织中没有哪一个同时开展前三方面工作，更不用说第四方面工作了（表72是截至1999年从RDI计划受益者的统计数据）。
RDI倡导的民主土地改革
RDI在转变土地改革观念和论证其有效性方面影响非常大。民主土地改革遵循法律，同时运用和平的手段，为私人地主提供公平的征地补偿。民主土地改革也让土地接受者自由选择如何经营农场（选择经营农场的几乎都是家庭农场的农民，而不是集体或合作社）。例如，RDI所致力实现的1970~1973年间在南越的“耕者有其田”改革向湄公河三角洲地区的大地主支付8年期债券，作为将其土地重新分配给100万佃户的补偿，债券总价值相当于被分配土地总收成的25倍。这项改革被证明是非常成功的，20世纪80年代，越南共产党政府放弃集体农场，而在全国推广采用南方的家庭农场模式，其主要原因正在于此。随着该模式的不断发展，根据“支配权”原则，需要没收的土地越来越少。在中国，农民对他们已经占有的国有土地享有长期的基本权利。
当前的决策：美国农村发展研究所是否应当进军印度〖*1〗
印度的机遇
对RDI来说，印度极具吸引力，符合RDI进入一个国家的两个关键条件，目前却还未被开发。这两个条件分别是：巨大的潜在受益人群体和土地与贫穷之间的密切联系。作为世界上人口最多的两个发展中国家之一，据1999年的统计，印度贫困人口的数量排在全球第一位。印度没有土地或只拥有极少量土地的农村家庭也是世界上最多的（6 200万家）。此外，在印度，有没有土地和是否贫穷关系甚密。实际上，1997年，来自世界银行的一份报告显示：目前，在印度，没有土地最容易导致贫困，其影响力甚至超过了印度的种姓制度和文盲现象。基于以上的原因，普罗斯特曼和汉斯坦德认为，进入印度势在必行，他说：“这种机会，会让那些致力于改造世界的非营利性组织的领导者们摩拳擦掌，跃跃欲试。”
进军印度的风险与挑战
然而，这个“高回报”的机遇也伴随着相当大的风险与挑战。普罗斯特曼和汉斯坦德也在思索着怎样去面对和克服这些障碍。首先，他们担心的是“政治意愿”。在进入一个国家之前，RDI 首先要保证当地政府完全愿意配合并实施他们力荐的改革方案。汉斯坦德这样解释说：
我们一直在问自己这样一个问题，当地政府是否和我们站在同一条战线上？或者至少说，他们有没有表现出强烈的反对？据20世纪八九十年代的经验看来，印度官方一向不支持土地改革。比如说，在1999年世界银行举办的一次土地政策研讨会上，世界银行主管农村发展的官员表示：“我们不会对印度的土地采取任何措施，因为分歧太多，官方的支持太少。”
普罗斯特曼和汉斯坦德坚信，要得到印度官方支持还是有可能的，只不过这是一件极富挑战性的工作。
他们担心的第二点是资金问题。RDI没有用于印度的专项资金。能不能争取到资金，以确保他们在印度的活动能取得长足的发展，普罗斯特曼和汉斯坦德也不能保证。资金没有落实，这意味着，就算普罗斯特曼和汉斯坦德认为进入印度意义非凡，也未必能在那里待得长久。在印度的开支绝不会是一笔小数目，因为印度土地改革困难重重，必须要在当地建立一个办事机构。RDI至今还从未自己出资在目标国家建立过办事机构。进入印度，RDI需要有额外的资金，或者是把用于其他项目的资金挪用过来。这让RDI的大部分员工感到毛骨悚然，进入印度可能意味着饭碗都保不住了。
与此相反，将RDI宝贵的资源用在世界上的其他地方，会让员工们觉得更有安全感。比如说，在前苏联加盟共和国工作筹措资金就要容易得多。RDI在前苏联开办了很多按诊疗收费（feeforservice）机构，当时，大量的资金流入这个地区。汉斯坦德说道：
不再去考虑印度，继续待在前苏联国家，这应该不是一件难事。可是，还得考虑这一点：我们在前苏联国家的工作效果已经大不如前。虽然我们在前苏联国家得到了可观的成果，但是，能为RDI增值的领域都已开发。可是，印度就不一样了，它是一个巨大的尚未开发的市场，有着无限的潜力。
第三个挑战就是，必须做出较大的战略性调整，这样才能适应印度本土的环境。光看印度没有土地的人口数量，就知道它与其他的国家不一样。RDI曾在这些国家积极活动过，同样的方法并不适合印度。说得具体一点，印度有太多无土地的家庭，要进行土地改革，得把全国20%~40%的土地纳入进来。土地改革规定农场的面积为2~5英亩，这是RDI的惯例，亚洲很多国家历史上也这样做过。然而，这一切都是不可能实现的。这些数字迫使RDI减少受益人的数量，减少每个家庭拥有土地的面积，或者是在某些方面重新规划整个项目。并且，印度的28个州都有它们各自的地租规定，因此，RDI要面对的是来自各个阶层的参与者，并非只有一个核心决策者。
1英亩=0004 046 9平方公里。——译者注
历史背景：RDI先前的关键决策
在他们权衡进军印度的决定时，普罗斯特曼和汉斯坦德也考虑到了RDI近期以来的关键性决策。回顾这些年来促使RDI一步一步走向高效运作的重要决策，他们意识到，面对机会，有得必有失，两者同样重要。
RDI始终关注在前苏联国家的使命
从资金的角度来看，RDI过去几年中的形势不太稳定，不过它还是想方设法挺了过来。1997年，在RDI的100万美元预算资金中，有70%都冒着巨大的风险，它们大都投向了俄罗斯。为何说是巨大的风险呢？因为RDI在俄罗斯运作的大工程都是风险极大的。在70万美元中，绝大部分是来自哈佛大学国际发展研究所（Harvard Institute for International Development）的年度拨款，而这笔拨款又来自美国国际开发署。美国国际开发署给哈佛大学的拨款很有可能会大幅度降低，这也就意味着RDI收到的可用于前苏联国家的资金岌岌可危。
不过，1998年，RDI迎来了一个绝好的全额资助机会，这让RDI的收入大为改观。美国国际开发署的另一个承包商找到RDI，要求承揽在前苏联国家的城市土地改革项目。这对RDI来说，是一个全新的课题，因为时至今日，RDI所涉足的领域还仅限于农村事务。
不过，这是一个相当诱人的机会。一方面，它让RDI的收入渠道多样化起来；另一方面，在此过程中，RDI还可以利用以前在俄罗斯积累的经验。经过在俄罗斯的农村土地改革，RDI积累起了大量的专门技术，很多都可以直接运用于城市土地改革项目。不过，尽管如此，RDI还是投入了大量的时间与精力，认真研究城市土地改革到底能产生多大的影响。从这个角度来说，RDI等于是从头开始。普罗斯特曼和汉斯坦德担心，如果他们接手这个项目，RDI就会偏离它为农村贫困人口争取权利的宗旨。汉斯坦德这样说道：
在农村，要做的事情还很多……所以，我们最终还是拒绝了这一次进军城市的机会，因为这与我们的使命不相符。我们强烈地感觉到，原则上，我们不应当追逐资金。结果证明，这样的选择对RDI来说是正确的。我们最终在前苏联国家开展了农村土地改革，进展效果不错。这才是我们的使命。我们获得了很多按服务收费的机会，这样就解决了资金的后顾之忧，让我们全心全意地时刻聚焦于我们的使命。
规模太小，RDI放弃了在东帝汶的机会
RDI的评估方式很多，其中最重要的一项指标就是通过RDI的努力，有多少没有土地的人们最终能够获得土地所有权。因为RDI看中数量，规模无疑就成为它决定是否进入一个国家要考虑的首要因素。这些年来，只因为规模不足的问题，RDI拒绝了很多机会。比如说，尽管东帝汶的土地问题重重，但这只是一个小国，RDI最终决定放弃这个机会。汉斯坦德是这样解释的：
就算我们在东帝汶成功了，我们所取得的成就也十分有限，因为这个国家太小了。我们应当把精力和资源集中在能够产生深远影响的地方。
回报减少，RDI退出吉尔吉斯斯坦
RDI于1992年进入吉尔吉斯斯坦，经过7年的奋斗，取得了巨大的成就。经历过辉煌之后，RDI迎来了回报渐少的局面，但这是在RDI完成了它的前三个首要任务（调查、改革规划和争取政府的政策支持）之后的事情。汉斯坦德是这样解释的：
RDI在前三个方面的工作中已经取得了圆满的成功。在这样一个小国家，这样的成绩已经算是登峰造极了。第四步是实施，这对RDI也非常重要，但对提升RDI的影响力却没有太大的帮助，因为很多别的机构也能胜任此事。所以眼下的问题就是，我们到底该不该留在吉尔吉斯斯坦，继续完成我们的任务……我们最后决定离开，因为当时吉尔吉斯斯坦有大量的援助机构，它们都能够很好地持续监督实施过程，而且实施工作本身也进展顺利。
非营利性组织在国际环境中的运作〖*1〗
印度的非政府组织环境
RDI在1999年考虑进军印度之时，其他许多非政府组织（NGO）已经在这个国家活动了。然而，几乎没有人直接从事土地改革工作，更没有人在做RDI四步曲的第四步。另外，非政府组织和公共团体都放弃了一直以来关于土地改革的设想和前景。
与发展中国家政府合作的挑战：官僚主义、繁文缛节、贪污腐败
对于在发展中国家运作非营利性组织所面临的挑战，普罗斯特曼和汉斯坦德是再熟悉不过了。这些年来，他们亲自感受过严重的官僚主义、极度的繁文缛节和猖獗的贪污受贿。他们知道，在印度也会遭遇相同的问题。事实上，依据透明国际（Transparency International）的清廉指数（corruption perceptions index，CPI），印度是存在严重腐败问题的国家之一。此外，从别的非营利机构听来的一些信息，也让他们不得不停下来好好思索。比方说，像律师事务所注册登记这样简单的事情，在印度也极其不易，可能还得好好地贿赂一下有关人员才行。
如果RDI真的打算进军印度，汉斯坦德很清楚，他们一家就要搬到印度，以便他能建立和监管在印度的办事处。虽然他的家人没有问题，他却在思考，如此麻烦是否值得。他这样说道：比如说，我们作为外国人，初到印度时得到警察局登记。我们听说这是一个漫长而繁杂的过程，等了一天又一天，最后可能还得塞红包。我家的每个人都要登记，同样的程序就要走好多遍。来这个国家是这样，离开也一样。我们还听说，外国人在印度工作是需要极大勇气的。
虽然这些考虑不无道理，不过普罗斯特曼和汉斯坦德已有相当丰富的经验来应对这些问题了。在俄罗斯，他们在极其不利的情况下也挺了过来，还发展得不错。汉斯坦德思忖道：“如果我们当初一味听信别人说当地政府是什么样子的，那我们就不会在俄罗斯有所建树了。大家都说那里的官员很腐败。我们最终决定先继续干下去，结果就成功了。”
与发展中国家政府合作的机遇
普罗斯特曼和汉斯坦德心里明白，这些挑战从另外一方面来看也是机遇， RDI可以通过教育和感化印度地方政府的官员，来产生巨大的影响力。RDI在摩尔瓦多和乌克兰的经验就是一个很好的例子。普罗斯特曼回忆说：
在摩尔瓦多和乌克兰，我们有机会教育政府官员，这和我们自己要做的正事一样重要。有时候，非政府组织总是把发展中国家政府看成是棘手的问题，看成是它们的敌人。非营利机构不与政府合作，这并不是最佳解决办法。要捕苍蝇，你得用糖，而不是醋，要让它们尝到甜头。我们可以通过合法的、更行之有效的方式来与政府合作，以提高他们的积极性。
汉斯坦德点头表示同意：
好多非营利性组织都选择了一条最艰难的路，这让我感到很吃惊。我对他们的建议就是：别让最好的人成为好人的敌人。很多非营利性组织都有一幅理想的蓝图，但这些完美主义者经常错失机会，不能实施有效的变革。当前，印度有很多机会，非政府组织可以和政府合作，还可以通过政府达到自己的目的……这对他们没有什么坏处。
当然，非政府组织到底有多大必要和地方政府合作，合作到什么程度，这取决于实施的项目。比如说，很多小额贷款项目就不需要政府的参与。与之相反，RDI的工作性质就决定了它要与政府合作。RDI项目的规模化经营需要地方政府强有力的支持。
这些年来，RDI开发了一系列高效率的方法来与发展中国家的政府合作。普罗斯特曼这样形容他们的方法：
我们在当地政府的一些部门中发现了与我们重叠的议事日程。我们就极力参与到这些事务中去，与政府官员搞好关系。这为我们其他的工作打好了基础。比如说，当RDI最终来到中国时，我们明白，如果始终盯着土地所有制问题，就会与中国政府为敌。所以，我们就看中国人在做什么，然后试着推他们一把，以逐步达到最终的目标，即拥有长期产权75%~90%的经济收益。我始终觉得做点事情总比傻坐着好。总的来说，我们愿意与任何党派、任何利益相关者坐下来心平气和地协商、洽谈。我们不会大肆宣扬，也不会参与新闻发布会。我们赢得了政府官员的信任，因为他们知道，我们不会向媒体透露任何让他们难堪的消息。
普罗斯特曼和汉斯坦德反复权衡利弊，以便最终做出决定。在印度的机会是巨大的。如果成功了，他们的影响会波及千千万万的人，让他们有希望过上更好的生活。可是，挑战与机遇共存。RDI没有足够的资金作为进入印度的坚强后盾。他们这次的决策会对RDI今后的发展产生深远的影响。RDI的费用列支与董事会成员名单会在本案例后的表73和表74中列出。
问题
11992年RDI初次考虑进军印度时，你会建议它进入吗？为什么？
2从RDI决定放弃在前苏联国家的城市土地改革机会这一举措，我们可以学到些什么？
3国际环境给非营利性组织带来的挑战和发展机会，比他们独立在发达国家运作时面临的挑战和机遇要多得多。如何最好地应对这些挑战和抓住这些机遇？
表71RDI的使命、愿景和价值观
RDI的使命、
愿景和价值观有关RDI的使命、愿景和价值观，请访问RDI的官方网站
使命:我们做什么
RDI为确保世界上最贫困人口的土地所有权而努力工作——这34亿贫困人口，主要是指每天生活费低于2美元的农村人口。RDI与发展中国家合作，制定并实施有关土地的法律、政策以及程序，进而为他们提供发展机会，加速经济增长，促进社会公平
愿景:为什么我们要这样做让我们想象一个没有贫困的世界。我们看到了未来，所有人都依靠自己的土地为自己带来幸福——这是人类解放自己、使自己的家庭摆脱贫困的最基本、最有效的方法之一
价值观：我们成功了，因为我们相信
在全球消除贫困是可能的，并且完全符合我们的伦理道德、经济利益和安全利益
所有的贫民和社会边缘人士都是值得尊重的、有尊严的，改善他们的生活质量，使他们更加幸福，这是非常有意义的事情
对社会和经济变革来说，法律是一个有力的、具有很大杠杆作用的工具
对世界上大多数穷人来说，土地是最关键的资产
缺乏保障的土地所有权是全球贫困的一个根本原因
有保障的土地所有权是改善人们生活条件的基础
妇女享有平等的土地所有权
一小群人在一起工作，他们具有共同的宗旨，充满激情，忠于职守，可以承担起世界上最棘手的问题，并做出积极的回应
资料来源：http://wwwrdilandorg(2007年2月15日浏览)。
表72RDI的经营绩效（截至1999年）
国家或地区年度受益家庭家庭规模受益的人数分配的土
地/英亩
南越1970～19731 000 000545 400 0003 325 000
菲律宾1972～1980200 000541 100 000850 000
萨尔瓦多1980～198450 00060300 000175 000
埃及1985～199250 00050250 000100 000
俄罗斯1992～26 000 0003591 000 00014 175 000
吉尔吉斯斯坦1992～200 000601 200 0003 375 000
中国1996～42 500 000442187 000 00040 250 000
摩尔多瓦1997～35 00035120 000250 000
合计70 000 000 286 000 00062 250 000
资料来源：RDI 1999 Annual Report, p7
表731999年RDI的费用列支（用美元计算）
项目规划和管理筹集资金总金额
薪资及有关费用769 42861 240830 668
其他费用———
外国合伙人83 204083 204
研究咨询33 608033 608
交通225 2198 441233 660
国内办公室61 976061 976
国外办公室/住房30 961030 961
电话和传真24 68442425 108
专业服务75 1394 06879 207
打印和复印4 6212 9507 571
办公费用40 9733 24044 213
折旧16 105016 105
其他费用37 0131 08138 094
总费用1 402 93181 4441 484 375
资料来源：RDI 1999 Annual Report, p 26
表74RDI 董事会（1999年）
1999年，RDI的董事会由以下成员组成
主席：约翰E柯伯利
“约翰 D和凯瑟琳 T麦克阿瑟基金会”董事长
财务主管：理查德B格雷
普莱默斯公司董事长
秘书：查克•谢尔顿
多样性管理公司首席执行官
珍妮特•克里
圣达菲强奸求救中心主席
劳拉•李•格雷斯
格雷斯室内设计公司董事长
乔治•卡里基尼斯
卡里基尼斯•沃特金斯•马尔莱公司高级合伙人
HenPin“Ping”Kiang
博钦律师事务所律师
迈克尔B金
雷•鲍威尔•斯皮尔斯•卢波斯基律师事务所律师
惠特尼•麦克米兰
嘉吉公司名誉董事
玛格丽特A奈尔斯
高盖茨律师事务所律师
詹姆士C皮戈特
管理报告与服务公司董事长兼首席执行官
威廉R鲁宾逊
律师
罗伯特F奥特
华盛顿州最高法院法官（已退休）
资料来源：RDI 1999 Annual Report, p 23