群狼索爱.txt:成都市社会管理创新研究子课题研究成果

　　　　
　　第一部分    以还权赋能、民主议事为特征的村级治理机制创新
　　
　　第二部分    村级公共服务政策的成都实践与评估
　　
　　第三部分    户籍管理制度改革的成都实践
　　
　　第四部分    成都城乡一体化社会保障制度创新探索
　　
　　第五部分    健全完善城乡社区治理机制
　　
　　                   --成都市基层社会管理体制创新研究
　　
　　第六部分    以“预防为主，调解优先”的大调解机制创新研究

　　
　　                                                                                         成都市社会管理创新课题组
　　
　　                                                                                                       2011年5月

课题组成员名单

　　
　　课题负责人：孙   平      中共成都市委常委、常务副市长
　　
　　课题组成员：王   苹      成都市社会科学院副院长、研究员
　　
　　                     王   健      成都市社会科学院社会学所所长、研究员
　　
　　                     陈健生     西南财经大学经济学院教授
　　
　　                     郭    虹     四川省社会科学院社会学所原所长、研究员
　　
　　                     王    凡     中共成都市委党校党建教研部主任、教授
　　
　　                     路小昆     中共成都市委党校发展战略研究所所长、研究员
　　
　　                     李新平     成都市社会科学院社会学所副所长、副研究员
　　
　　                     胡    燕     成都市社会科学院社会学所助理研究员
　　
　　                     徐    睿      成都市社会科学院社会学所助理研究员

　　
第一部分
　　
以还权赋能、民主议事为特征的村级治理机制创新

　　
　　摘要：成都市新型村级治理机制探索，以还权赋能、村民自治为基本原则，以巩固和加强党在农村的执政基础为出发点和落脚点，建立以村民议事会为突破口，从选举到授权、从行权到监督，农民与政府、农民与自治组织、农民与农民之间的互动机制，搭建了农民经常性参与村级事务、行使民主权利的平台。从两年多运行情况看，新型村级治理机制受到广大农村党员群众的普遍认可，取得了明显成效，积累了基本经验。
　　
　　公民权利意识的觉醒，是当下中国的重要现象，也是众多社会热点事件背后的重要推手，从臣民、顺民到公民，这条日渐清晰的发展主线，既见证着中国社会的巨大进步，也昭示着传统的政治、经济、社会管理体制面临巨大的挑战。我们党是人民利益的忠实代表，但人民不是被动的被代表着，坚持立党为公、执政为民必须从制度和机制上进一步确认和保障人民的民主权利，尊重人民群众的意愿，使人民群众切实感受到自己在当家做主。
　　
　　党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的十七届三中全会要求，深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践……”。2009年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。2010年中央1号文件提出：进一步完善符合国情的农村基层治理机制。总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议，支委会和村委会联席会议商议，全村党员大会审议，村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开，实施结果公开等做法。中央的这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都的探索就是积极贯彻中央精神的具体实践。
　　
　　成都市新型村级治理机制探索，以还权赋能、村民自治为基本原则，以巩固和加强党在农村的执政基础为出发点和落脚点，建立以村民议事会为突破口，从选举到授权、从行权到监督，农民与政府、农民与自治组织、农民与农民之间的互动机制，搭建了农民经常性参与村级事务、行使民主权利的平台。构建以加强和改进基层党组织领导为核心，以完善基层公共服务和社会管理体系与完善集体经济组织运行机制为基础，以决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离为主要任务，党的领导与人民当家做主有机结合，基层党内民主与基层群众主人翁地位充分体现，政府行政管理职能与基层群众自治制度有效衔接，运转顺畅、充满活力的新型基层治理机制。
　　
　　截止2010年9月，成都市2048个村和701个涉农社区，均按照公开公正、结构均衡的原则，组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万余人、村民小组议事会成员17.2万余人。从两年多运行情况看，新型村级治理机制愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众的普遍认可，取得了明显的成效。
　　
　　一、成都市创建新型村级治理机制的实践成效
　　
　　村级党组织领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。新型村级治理机制，通过理顺村两委关系，促进了村党组织领导方式的根本性转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，党组织的领导核心地位得以突出、作用发挥更加明显。一方面，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，将大量的时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，能够更好地促使村党组织充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，经常深入群众听取民意、集中民智，切实加强党同群众的血肉联系，村党组织在广大农村党员群众中更具威信。
　　
　　村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。村民议事会制度的推行，明确了村民自治的实现途径，拓展了还权赋能的具体途径。建立新型村级治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，并且有着广泛的代表性和较强的公信力。由他们组成的议事会参与议事决策，改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，提高了决策的执行效果。更为重要的是，村民议事会满足了村民对自身权利保障和诉求的现实需要，调动了村民参与村级公共事务的热情和积极性，不仅形成了“自己的事自己做主”、“自己的权利自己维护”的自觉意识，还形成了“大家共同的事我要关心，集体的事我要积极参与”的良好氛围，为培养农民的“公民意识”，推进基层民主向纵深发展起到了明显的推进作用。
　　
　　农村基层矛盾有效缓解，群众利益得到切实维护。新型村级治理机制，为有效化解农村基层矛盾、营造和谐发展的良好社会环境提供了制度性平台。村民议事会行使村级自治事务的决策权、监督权，使农村社区的财务、政务更加公开，增强了基层执政的透明度，使群众利益得到切实维护。村民直接参与村级事务管理，一方面可以让群众了解政府的相关职能，并起到监督作用，另一方面村民可为政府出谋划策，将有限的财力用好、用足。
　　
　　理顺了村级权力主体的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框架。在经济社会快速发展的时期，普遍存在制度创新先行和立法相对滞后的矛盾。成都城乡一体化建设的快速推进，清晰地暴露了我国在工业化和城市化建设中基层自治制度存在的制度真空和制度失效问题。成都新型村级治理机制的探索，为经济市场化、社会公平化、管理民主化的背景下，保障民主权利和巩固党的执政地位并行不悖的执政方式，提供了成功的实践经验和制度范本。
　　
　　二、成都市创建新型村级治理机制的基本经验
　　
　　一是必须始终加强和改进党的领导。由于农村经济、文化相对落后，农民素质相对低下的情况依然存在，在这种以村民的广泛参与为主要内容和特征的民主化过程中如果没有党的坚强领导和科学指导，不仅难以健康顺利发展，而且很容易导致混乱。但同时，积极推进党的领导方式由直接管理向运用政治优势、组织优势，组织引导村民依法自治转变。成都改革的一大亮点，就是通过成立村民议事会，使村党组织实现了从包揽型向核心型、管理型向服务型、指令型向引导型的转变，不但避免了因村级事务决策失误、执行不力、监督不到位而形成的群众对党组织负面情绪的积累，而且找到了通过转变村级党组织领导方式提高基层党组织领导能力、执政能力，进而夯实党在农村执政的群众基础的实现路径。
　　
　　二是必须坚持改革创新与依法办事的有机结合。由于法律法规的长期性、稳定性等特征，法律修订滞后于实践发展的情况并不少见。如果能在现行的法律法规框架下进行制度创新，毫无疑问风险会更小、可行性会更强。十七届三中全会将“村民议事”作为民主决策的形式之一，为我们提供了政策支撑。为了与《村民委员会组织法》相衔接，成都市委组织部下发了《成都市村民议事会导则（试行）》，详细规定村民会议对村民议事会的授权关系，明晰村民会议、村民代表会议和村民议事会各自的决策范围，使得基层村民议事会的创新有法可依、有章可循。
　　
　　三是必须坚持群众广泛参与，充分发动党员群众。理论上讲，民主政治有一个“利益相关”原则，即没有相关利益就不需要民主机制。通过广泛宣传和发动，我们可以看到党员群众对自己民主权利的重视，要求参与民主政治的强烈愿望。从执政党的立场出发，只要把基层民主的推进限定在党内规章和法律的框架内，在上级党组织的领导下有序进行，不但不会影响和削弱党的基层政权基础，反而有利于调动党员群众政治参与的积极性，保证党和政府的政策在人民中享有更大程度的合法性和得到公众更广泛的支持，从而把党的执政地位建立在最广泛的群众基础之上。
　　
　　四是必须打破思想束缚，为制度创新营造良好政策环境。创新总是伴随着未知和不测，改革探索的过程中难免出现这样或那样的问题，难免走弯路。建议在遵循坚持党的领导和村民自治这两个大的原则前提下，积极鼓励各地探索符合本地实际的农村治理机制，要给予改革者足够的时间，给予改革行为足够的支持，给予改革中出现的错误足够的包容，形成有利于探索、有利于创新、有利于进步的良好氛围。

　　
第二部分
　　
村级公共服务政策的成都实践与评估

　　
　　摘要：提高农村公共服务供给水平、提高村民民主参与程度是目前农村工作的两个重点。成都以民生带民主、民主促民生为特点的村级公共服务和社会管理改革有机地将这两个重点结合起来，通过政府制度化的专项资金投入，不仅撬动起更多的社会资金改善村庄的民生，而且在资金的使用过程中强化了民主学习，收到民主与民生互促双赢的效果。
　　
　　作为统筹城乡综合配套改革试验区，成都在2003年正式启动城乡一体化时，就将完善农村基层公共服务和社会管理作为城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的重要内容。为深化城乡统筹、完善农村基层治理机制、提高村级公共服务和社会管理水平，2008年11月25日，成都市委、市政府出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》（成委发【2008】37号），并与2009年在下属的各区（市）县开始推行村级公共服务和社会管理改革工作。
　　
　　到目前为止，该项工作已开展2年多，为了解各区市县贯彻37号文件精神，落实政策措施的情况，成都市社会科学院课题组分别于2010年4月及2011年3月进行了两次田野调查。在三个圈层选取了9个区市县，即：青羊区、成华区；双流县、郫县；邛崃市、大邑县、崇州市、都江堰市及彭州市。获得入户访谈问卷1130份，其中有效问卷1127份，有效率99.7%。在此基础上，我们从成都改革的基本做法、突出特点、实施成效、借鉴价值、存在问题等方面对村级公共服务政策进行了综合评估，并提出了几点完善性的建议。
　　
　　一、成都的基本做法和突出特点
　　
　　2008年底，成都市村级公共服务和社会管理政策出台，2009年正式在下辖各区市县由点到面推开。此次改革主要体现在五大机制的创新，即分类供给机制、经费保障机制、民主管理机制、设施统筹建设机制、人才队伍建设机制。其中，最为核心的是分类供给机制、经费保障机制和民主管理机制。
　　
　　基本做法
　　
　　一是分类供给机制。成都市将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理7大类59项。界定供给格局为“一主多元”，即政府居主导地位，做好基本的公益性公共服务和社会管理；村级自治组织做好自治组织内部的服务和管理；引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理；依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理。
　　
　　二是经费保障机制。成都市县两级财政每年向全市范围内建制村和涉农社区提供不低于20万元（2011年不低于25万）的村级公共服务与社会管理专项资金，对近郊区（县）按照市、县两级财政5：5的比例分担，远郊县（市）7：3的比例分担。乡镇村组代理会计中心为村（涉农社区）开设专用账户，实行专账核算、专款专用，规定专项资金不得用于生产经营活动。同时引入社会力量，允许经村民（代表）会议决定，可以按专项资金标准方法7倍杠杆率向城投公司融资，以解决村级公共服务资金不足的问题。对于一些基础设施、公共服务设施较为落后的村庄，加大一次性投入。
　　
　　三是民主管理机制。在推进村级公共服务和社会管理改革的同时，成都也在探索新型村级治理机制，初步形成了“政府主导、城乡统筹、还权赋能、村民自主”的新格局。民主管理渗透到公共服务项目的议定、监督、评议各环节，民主选举产生的村民（代表）通过村民（代表）会议决定专项资金的使用、管理和监督。在实践中，民主管理机制主要包括三个步骤：首先，民主议定项目，由村民集体决定项目内容和实施顺序，最大程度地体现公正；其次，民主监督项目，村民选举产生的村民议事会或监事会，定期对项目的实施和经费的使用进行监督；第三，民主评议项目，一评是否达到合同要求，二评村民满意程度，三评如何改进提高。
　　
　　突出特点
　　
　　成都市村级公共服务和社会管理改革，明确了村级公共服务的供给格局是“一主多元”，需要“财政下乡”的供给保障，并以“农民做主”的方式来提高供给效率，具有以下三个突出特点。
　　
　　一是真正转变执政理念和政府职能。强调了行政机构从“经济发展”向“公共服务”和“社会管理”的职能转变，初步形成农村公共服务“政府主导、市场参与、社会协同”的多元供给局面。
　　
　　二是切实有力的加大财政投入。明确了政府投入的主体地位，要求各级政府将村级基本公共服务和社会管理经费纳入本级财政预算。与其他境况类似的地区相比，成都的财政投入力度更大、措施更实在。
　　
　　三是开展民生项目带动民主参与。与以往专项资金的投放和使用方式不同，成都将专项资金的管理使用与基层民主政治建设挂钩，通过服务项目的民主实施，调动起村民参与村务的积极性，尽可能地放大民生项目对民主氛围的杠杆效应和辐射效应，实现公共服务与社会管理的良性互动。
　　
　　二、政策的实施成效和借鉴价值
　　
　　实施成效
　　
　　一是农村居民对公共服务满意度较高。我们的两次调查显示，与2010年相比，2011年调查时村民对已经实施的公共服务总体满意度由61.2%提高到66.2%，农民群众普遍反应村里的公共设施得到改善、村容村貌美化了、自己的生活水平提高了、大家更关心村里的事务。
　　
　　二是构筑起村级公共服务和社会管理的配套制度。成都市在出台37号文的同时，制定出若干配套政策，各区（市）县委及组织部门也均出台了细化村级公共服务和社会管理及推进新型村级治理机制的规范性文件。
　　
　　三是“一主多元”的分类供给局面初步呈现。确立了政府财政投入的主体地位和基本公益性公共服务和社会管理的职责；引入市场力量，参与修路、修沟渠等投入较大的公共服务项目；鼓励社会组织参与村级公共服务供给。
　　
　　四是建立起村级公共服务经费持续增长机制。全国范围内，成都市对农村的财政投入比例处于领先地位。在度量城乡居民生活水平均衡程度的“城乡恩格尔系数差异系数”上，成都仅次于上海而排在第二位，高于对比城市天津、重庆、武汉等。
　　
　　五是群众广泛参与的民主管理氛围日益浓厚。问卷数据显示：村级公共服务和社会管理的民主程序落实比较到位，与2010年相比，2011年受访的村民中肯定村民议事会对村民意见具有代表性的比例由76.2%上升到84.1%，认为村民议事会真正决定了村级公共事务的比例由50.4%上升到57.6%，而对村两委、村民议事会、村民监事会在村级公共服务和社会管理中发挥作用表示满意的比例也由79.3上升到87.9%。
　　
　　借鉴价值
　　
　　一是制度统一是基本公共服务均等化的根本切入点。成都村级公共服务改革抓准切入点，从制度统一的角度出发，推进城乡基本公共服务均等化。提出农村基本公共服务供给中“政府的主导责任”，同时规定村级基本公共服务和社会管理经费要进入各级政府的本级财政预算。基于此，我们认为，成都改革在全国范围内无疑是一次打破城乡壁垒、消除城乡居民身份差异、实现公民权利平等的突破性尝试。
　　
　　二是有计划的资金投入不会带来沉重的财政负担。我们在两次调研中了解到，成都村级专项资金市级支出约占全年本级财政支出的1%左右，负担不算重。从全国范围来看，假定有行政村不少于60个，按成都市2011年对每个村（涉农社区）25万～35万的专项投入并抛高计算，各级政府每年对村级公共服务的财政投入约2500亿元。中央和地方按6：4分摊，也就是说，中央财政每年投1500亿，地方投1000亿。以2010年全国财政收入8万多亿的数据来看，政府有能力支出此笔专项资金，且能获得改善民生、建设民主、社会和谐的多重效果。
　　
　　三是群众参与是公共服务供给最优化的最佳方式。成都旗帜鲜明地提出“为农民提供的公共服务要充分征求农民的意愿，让农民充分参与和决策”。在两次调研中，我们发现村干部和村民对公共服务供给如何才能最优化的认识正在发生转变。一方面，村干部逐步意识到独断专行其实并不如民主管理更有效率、更能得到群众的赞同；另一方面，通过自下而上的参与，居民群众对居住区的归属感增强，对居住区各项事务的关注度大大提高。所以，我们认为成都改革以实践证明群众参与是公共服务供给最优化的保证。
　　
　　四是民主与民生可以互促共进。成都的改革实践证明了民主与民生并非相互矛盾或有优先次序，而是能够互促共荣：在村级专项资金的带动下，不仅有更多的社会资金投入到农村的民生改善，更重要的是，民主程序的配套建立在专项资金的使用过程中真正发挥了应有的作用，将基层社会的民主学习推进了一大步。这一双赢的效果也许正是成都改革最大的亮点。既然民主建设在我国是一个长期而艰巨的过程，必须付出相应的成本，那么何不寻找一些成本相对较低的路径？在这个意义上，成都的做法的确值得考虑借鉴。
　　
　　三、改革推进中需要解决的问题及建议
　　
　　成都的村级公共服务和社会管理改革已开展两年多，成效明显、特点突出，但是改革推进中遇到的一些典型问题也不容忽视。我们建议：进一步明晰分类供给各主体职责及专项资金的支出范围，进一步完善村民议事会长效机制，进一步提高村干部和村民的民主管理、民主参与能力，进一步加强基层公共服务专业人才队伍建设。

　　
第三部分
　　
户籍管理制度改革的成都实践

　　
　　摘要：人口管理是社会管理的重要方面和基础性内容。成都市近年来在统筹城乡产业布局、基础设施建设和社会事业发展的同时，改革城乡隔离分治的传统户籍制度，探索建立城乡待遇一致、迁徙自由的新型户籍管理制度，通过相关配套政策措施，让农村居民不仅能够进入城市，而且能够融入城市，努力实现城乡居民在身份、权利、公共福利和发展机会各方面的一体化。成都的实践探索为创新人口管理和社会管理提供了有益的经验和启示。
　　
　　一、成都户籍制度改革的实践探索
　　
　　成都市从2003年开始，实施了统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的工作部署。改革户籍制度，是成都市统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要内容，从2004年至今，成都先后进行了4次户籍改革。
　　
　　2004年4月，本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，对全市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。对本市籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利及义务。
　　
　　2006年10月，成都市放开租住统一修建房屋（包括在城镇新型社区由集体经济组织统一修建的出租房和统一管理的农民出租房）可入户的户口政策，实现本市农民拥有合法固定住所或租用统一规划修建的出租房且居住1年以上，可在实际居住地办理常住户口，为进城务工农村人员转变生活方式、保障子女入学、就医和公民选举权提供条件。
　　
　　2008年4月，成都市规定本市农民租住私人成套产权住房就可以入户。租住私有房屋入户的实行，再次降低了农民进城的门槛，进一步放宽农民租房入户条件。
　　
　　2008年12月，成都市为促进灾后重建和经济发展，再次放宽市外人员购房、投资、纳税、暂住期满入户条件，新增经营入户等入户途径，使城市入户政策更加人性化；并实行全市行政区域范围内的全域自由迁移。
　　
　　在上述改革的基础上，成都市2010年11月出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出成都将在2012年实现全域成都统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，并实现统一户籍背景下的享有平等的基本公共服务和社会福利。一是建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动。二是建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度，统一失业保险待遇标准，让农村居民能及时得到就业援助的政策保障。三是实行社会保险制度的城乡并轨，非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险，其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。四是建立分区域统一的城乡住房保障体系。对符合住房保障条件的城乡家庭，统一纳入城乡住房保障体系，以多种方式解决其住房困难，让住房保障体系覆盖农村。此外，还对全市城乡困难家庭的中职学生统一资助政策；实行城乡统一的退役士兵安置补偿和义务兵家庭优待政策；统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准、建立城乡统一的计划生育政策。
　　
　　二、成都户籍管理制度改革的特点
　　
　　一是围绕统筹城乡发展的大局，以城乡一体化为目标推进户籍制度改革。
　　
　　深化户籍制度改革是统筹城乡经济社会发展、深入推进城乡一体化的重要举措，紧密结合统筹城乡发展的工作部署逐步推进和展开，消除城郊农民进城，向城镇居民转变的障碍，为农民集中居住创造条件，吸引外来资本和人才，在灾后重建中建设农村新型社区等等，让城乡群众共创共享发展成果，促进了城乡同发展共繁荣。
　　
　　二是注重社会管理各方面改革发展的相互联系和综合配套，推进社会管理的制度创新。
　　
　　成都把改革户籍制度同创新城乡社会管理结合起来，在改革户籍制度的同时，实施农村产权制度的改革，促进生产要素的城乡自由流动，以城乡基本公共服务均衡化为目标，增加农村公共服务供给，解决好农村的文化教育、医疗卫生、社会保障以及农民务工就业等问题，同时探索农村村级治理、基层社区建设的新路。通过社会管理创新，切实解决农村公共服务不足的问题，逐步减少和剥离过去附加在户籍上的权利和利益，为今后进一步改革户籍制度创造条件。
　　
　　三是户籍制度改革要从实际出发，稳步推进。
　　
　　成都市从实际的可能性出发，在既定的权限和管辖范围内实施改革。同时也充分考虑城市资源环境的承受能力和公共服务状况，以及城市管理手段和水平的适应程度，既积极而为，又稳步推进。成都提出到2012年实现城乡居民自由迁徙，也是作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，有着七年统筹城乡实践的坚实基础，创新统筹城乡的管理体制，健全城乡一体的就业和社会保障体系，公共服务向农村延伸，户籍改革也就水到渠成。
　　
　　三、深化户籍制度改革的对策建议
　　
　　着眼于国家经济社会发展和宏观社会管理全局，确立户籍制度改革的总体思路和方案。
　　
　　户籍制度不是一个区域性、地方性的制度，而是一个国家层面的制度，改革户籍制度必须从全局出发，由中央政府综合研究统一制定改革的思路和方案，构建与国家经济社会发展和宏观社会管理体制相适应的户籍制度模式，建立城乡统一的人口登记制度，降低农村人口进入城市的门槛，逐步剥离附加在户籍制度上的各种福利，在条件成熟时完全取消户籍制度，实现人口城乡间自由迁徙。
　　
　　增加农村公共服务供给，缩小城乡居民的社会福利差别。
　　
　　城镇户口特别是大城市户口的“含金量”来源于城乡公共服务水平的差距，减少户籍的附加利益就要增加农村公共服务供给，缩小城乡居民在享受社会福利方面的差别。建立城乡统一的社会保障制度，发展农村文化教育和职业培训，增加农村的公共卫生投入和医疗资源，实现城乡公共服务的均衡配置，就能够逐步淡化户籍在分配公共资源和保护城市利益的功能，降低户籍的“含金量”。
　　
　　优化城镇布局体系，为农村人口的非农化转移开辟途径。
　　
　　改革户籍制度的障碍之一是人们担心放开城镇特别是大城市户口准入会导致大量农村人口涌入，从而加剧“大城市病”。实际上，缓解大城市的人口压力不能只是简单地“堵”，而应该注重“疏”，也就是为农村人口的非农化转移开辟更广的空间和更多的途径。从我国农村人口众多的实际情况出发，逐步形成以大型城市为中心、中等城市为骨干、小城镇为基础的城镇体系是人口城市化持续推进的必要条件。要增强中小城镇的产业基础和经济实力，以产业发展和基础设施建设带动人口集聚，从而使众多中小城镇成为农村人口转移的重要途径，就能够减轻大城市的人口压力，也就为取消户籍制度对人口流动的限制创造了条件。
　　
　　建立全国统一的身份信息系统，实现人口管理的现代化。
　　
　　在现代经济技术条件下，国家对人口的管理都是数字化、电子化、网络化的。我国实行身份证已经多年，建成了居民身份证系统和信用信息系统，应该在这个基础上充分运用现代信息网络技术，统筹规划，充实扩展，衔接联网，逐步完善，形成全国统一的公民身份信息系统，实现人口管理的科学化和现代化，告别传统户籍管理方式。
　　
　　在时机成熟的时候修改《宪法》，恢复公民选择居住地和自由迁徙的权利。
　　
　　《宪法》对公民选择居住地和自由迁徙的权利的确认，是完成对传统户籍制度改革的标志。推进农村的市场化改革，创新农村土地制度，增强农民的发展能力，在农村经济社会全面发展的基础上实现城乡关系的协调，城乡同发展共繁荣的局面形成之日，就是传统户籍制度彻底退出历史舞台之时。

　　
第四部分
　　
成都城乡一体化社会保障制度创新探索

　　
　　摘要：社会保障水平的差异不仅是导致城乡之间福利差距的直接原因，也是阻碍城乡一体化最重要的制度条件。因此，缩小城乡居民在社会保障方面的差异是打破多年来城乡分割的二元社会结构最有效的手段。经过近8年社会保障城乡统筹与一体化制度安排，成都市各类群体均有属于自己的社会保险制度，在“全域成都”范围内实现了社会保障的制度性“全覆盖”。虽然还面临一些问题与矛盾，成都市推进城乡一体化的实践表明，抓住社会保障这一“核心”，在推进城乡一体化的进程中可起到事半功倍的作用。
　　
　　一、成都城乡一体社会保障制度创新的主要经验
　　
　　起步于制度构建，实现制度“全覆盖”。
　　
　　成都市的城乡一体化社会保障起步于针对不同的社会群体设计各不相同的社会保障制度。除去长期延续的城镇职工基本社会保障外，逐步为农民（含普通农民和被征地农民）、城镇居民和农民工建立起养老保险和医疗保险，并逐步将生育保险与失业保险纳入社会保障体系之中。可以说，经过近8年社会保障城乡统筹与一体化制度安排，成都市各类群体均有属于自己的社会保险制度，在“全域成都”范围内实现了社会保障的制度性“全覆盖”。
　　
　　致力于政府主导，落实筹资的政府责任。
　　
　　过去长期推行的以个人之间互助为特征的养老和医疗保障制度设计的最大缺陷是政府在筹资结构中不承担出资责任。而当政府承担起筹资责任以后，对于农民参保形成强有力的引导，并为农民参保提供信誉保证，这正是“新农合”与“新农保”筹资制度设计的核心。但是，成都城乡一体社会保障制度则更胜一筹，以成都市城乡居民养老保险方案为例，政府不仅承担一般财政筹资责任，而且还将养老保险与耕地保护之间建立起关联，通过政府设置耕地保护基金并规定对承担耕地保护责任的农民可用耕保基金作为养老保险补贴的办法，直接把耕保补贴划入农民养老保险个人账户，不足部分由农民个人承担。这种将政府筹资与地方财力水平挂钩的筹资增长模式带给参保者以更积极的激励预期。
　　
　　着力于城乡统筹，增强制度的公平性。
　　
　　成都市城乡居民社会保险在制度设计上立足于城乡各类群体平等享有养老和医疗社会保险的公平、正义、普惠、均等理念，以城镇职工基本社会保险作为制度目标与参照物，在个人筹资、账户设置、个人账户比例以及社会保险关系转移等方面与城镇职工基本保险制度实现制度对接与相互匹配。这种制度安排充分考虑到正在加速形成的区域性城乡人口流动带来城乡不同人群因职业、身份、地位转变而产生的不同水平的养老与医疗社会保险需求，为未来统一城乡户藉制度以后城乡居民自主选择社会保险制度，尽可能实现人人享有大致相当的社会保险待遇创造条件。
　　
　　着眼于制度整合，减少制度的“碎片化”。
　　
　　回顾成都市城乡一体社会保险制度变迁的历程可以发现其中的规律性，即成都社会保险制度演进过程正是其不断完善、调整现存多种同时并存的社会保险制度，通过逐步合并、整合，减少城乡社会保险制度类别，即减少制度安排的“碎片化”的过程。成都市社会保险在逐步实现的制度合并与整合中，医疗保障制度率先实现制度合并，取消“新农合”并与城镇居民医疗保险进行整合，建立了城乡一体的居民基本医疗保险制度；被征地农民养老保险纳入城镇职工基本养老保险制度；取消农民工综合保险，将其并入城镇职工基本社会保险制度；新型农民养老保险仅仅推行一年时间便与城镇居民养老保险实行合并，建立起城乡一体化的居民养老保险制度。
　　
　　二、成都城乡一体社会保障制度的制约因素
　　
　　社保标准逐步提高与地方政府财力有限之间的矛盾
　　
　　按照国家劳动社会保障发展战略的要求，2020年将会实现各类社会保障制度的全覆盖，并且，社会保障能力将逐步提升，社会保障标准会逐步提高，这就意味着中央与地方财政社会保障支出将会较目前出现成倍增长势头。在地方财政用于社会保障基金支出不断扩大与管理逐步规范化的同时，地方财政收入所依靠的收入来源却出现逐步减少的倾向。耕地保护基金是成都市补贴农民养老保险缴费的一种创新性制度安排，其主要来自于地方政府土地出让金的一定比例。随着国家对于房地产市场调控力度的增强和行政性问责制度建立，加上逐步取消地方政府GDP政绩考核指标，依靠出让土地的地方财政收入增长模式难以为继，如果土地财政的政府发展模式一旦了结，将会直接影响到耕地保护基金的持续性运行，政府通过耕地保护基金补贴农民养老个人缴费的运行机制就会自行中止。可以预期，社会保障标准与实际参保率的进一步提高，将会随着地方政府土地财政收入增长模式的逐步退出而形成社保水平提升与财政支出增长之间的矛盾日益突显。
　　
　　社保受益人群增加与统筹层次偏低之间的矛盾
　　
　　成都城乡一体养老、医疗保险方案目前仍然实行县级统筹，社会保险基金以区（市）县为单位，实行封闭运行，各区（市）县自求平衡，尚未采取跨区（市）县的基金调剂方式平衡基金使用，但是会逐步提高统筹层次，从目前的县级统筹向市级统筹过渡。
　　
　　城乡居民养老保险基金和医疗保险基金由各个区（市）县劳动社保部门在本行政区域内安排，可能会带来的问题是：现阶段正处新方案实施与运行初期，面临参保扩面提高覆盖率的关键时期，社会保险基金规模总体上偏小，加上采取县级统筹方式，基金只能在县域范围内配置而不能够实现跨县调剂，不同区（市）县由于城乡居民收入水平、地方政府承担补助标准以及人口抚养比及年龄结构上的差别，可能会出现参保缴费人口与享受养老、医疗待遇人口之间的不匹配。
　　
　　参保人口增长与社保经办能力不足之间的矛盾
　　
　　一是城乡居民养老保险经办人员相对较少。目前，成都市263个乡镇共有535个乡镇级城乡居民社会保险经办人员，平均每个乡镇有社保经办人员2.03人。有些地区已经出现参加城乡参保人员在参保缴费与养老医疗保险金领取时排队等候的问题。
　　
　　二是社保经办人员绝大多数无编制且工资较低。到目前为止，535个成都市城乡居民社会保险乡镇经办人员中只有50个人是编制内的正式经办人员，平均10.7人中只有1人有编制。据调查，各社区（村）的社保经办人员每月工资只有1200元，这还包括了经办人员参加社会保险的费用。
　　
　　三是农村社会保险服务体系不完善。目前主要是依托乡镇劳动社保所的综合性服务场所办理相关养老保险业务。并且，多数二三圈层农村社保经办服务场地面积较小、设施不完善，信息化水平较低，乡镇与村之间互通互联技术尚待提高，导致社保经办服务效率不高。村一级尚未建立完整的社保工作站，没有专门的社保经办场所，而是借助村级公共服务中心办理相关社保业务。
　　
　　三、成都城乡一体社会保障制度的发展方向及政策建议
　　
　　构建“两险”并存的社会保险新格局
　　
　　目前，成都市正在加快这一进程的步伐，2009年，成都市已经建立了城乡一体化的城乡居民养老保险制度，2010年底，成都市又取消了建立时间最长的农民工综合保险，与被征地农民养老保险一起，按照雇主与雇员共同负担筹资缴费责任原则，并入城镇职工基本养老保险体系。到2011年，成都市将会形成职工基本养老保险与居民养老保险并存的养老社会保险“两险并存”的基本格局。其他社会保障制度也会与养老保险制度一样，逐步减少制度碎片，实现制度一体化。
　　
　　规范个人缴费与地方政府补贴筹资模式
　　
　　“十二五”时期，社保筹资力求解决的问题主要包括两个方面：一是提高筹资标准；二是优化筹资结构。提高筹资标准既要适度提高个人筹资在社保筹资中承担的份额，更要增加政府筹资的基本责任；与提高筹资标准比较，优化筹资结构更为必要。目前主要是地方政府筹资分担中市、县（区）两级筹资比例缺乏明确界定，筹资分配存在随意性，导致社保筹资中地方政府职能时有出现“失位”情况。应该按照能力-责任匹配原则，明确各级政府社保筹资的责任与份额，规范地方政府筹资模式，并按照把社保支出纳入地方财政预算管理的有关规定，强化社保基金管理的法律地位，保障地方政府社保筹资支出建立在有法可依基础上。
　　
　　提升社会保险统筹层次，增强社会保险基金保障能力
　　
　　通过提高养老保险基金管理层次，建立统收统支的基金管理制度，打破农村和城镇在基金管理上分开设置、分别管理；资金封闭运行、互不交叉的现状，将各区（市）县的城乡养老保险基金汇总到市一级，只设立一个城乡养老或者是医疗保险基金专户，并统一设立基金收入账户，委托银行代收的养老、医疗保险基金统一归顺到基金收入户中，使城乡养老、医疗保险基金的规模大大增加。基金能在市域范围内跨县调剂，不会导致个别区（市）县因领取养老、医疗保险的人数较多而出现资金紧张的情况。
　　
　　以经办服务信息化为导向，全面提高社保经办能力
　　
　　当前，应该以乡村两级社保信息化建设为重点，通过在村社保工作站建立农村社保信息系统，为其配置必要的硬件设施和信息技术人员，以提升在农村社保经办服务人力资源不足情况下的社保经办效率。为此：一是要在建立县、乡、村三级经办服务体系的同时，建立社保信息网络平台，特别是乡村两级经办服务信息化系统；二是通过增加地方财政投入（如设立地方财政专项）或购买公共服务方式（利用已有的信息化设施设备）使得这一计划得到实现；三是下派相关信息技术人员，并对农村社保协管员进行培训，使他们尽快掌握社保信息化系统的相关技术与业务处理知识，提高农村社保经办水平。

　　
第五部分
　　
健全完善城乡社区治理机制
　　
           --成都市基层社会管理体制创新研究

　　
　　摘要：目前，以还权、赋能、归位为核心，成都正在进行城市社区居民自治机制改革试点，在社区自治领域推行程度不等的社区治理机制改革。全市绝大多数农村社区的建设则主要是试点社区的硬件建设，其行政建制的改革尚在探索中。尽管如此，成都基层社会管理创新已表现出自己的特点，主要是：构建基层社会管理的新格局--还权、赋能、归位；为基层社会管理注入公共资源--民生项目、民主财政；培育基层社会管理能力--还权社区、赋能公众。
　　
　　一、全市城乡社区治理现状分析
　　
　　城市社区管理状况
　　
　　就目前而言，成都市全域范围内的城市社区治理机制尚未形成，各区市县以还权、赋能、归位为核心正在进行社区居民自治机制改革试点；在社区自治领域推行了程度不等的社区治理机制改革。其中仅有锦江区通过“街道社区的“两剥离双归位””，对街道与社区关系进行了调整界定。在其他城区，有的虽然建立了社区社会服务机构（以下简称：社服机构）、但仅仅保证了公共服务进社区，并没有从制度上厘清政府与社区的关系，“政社不分、权责不一”仍然是目前社服机构共同存在的问题。例如有的社区服务站（中心）与社区居委会是一套人马、两块牌子；有的是机构主任由街道干部兼职，工作人员由社区工作者兼任；有的是主任和工作人员由社区工作者部分兼任；还有的是全部使用招聘人员；有的社服机构名义上成为“法人机构”，但实质仍然是以社区居委会的一班人为主。政府对社区的公共服务工作不是“指导”而是“部署”，很多社会管理工作不是社区“协助政府工作”，而是社区“完成政府交办的目标任务”，社区自身的诉求和需要则被繁多的“交办任务”所挤压，几乎没有回应的可能和空间。社区工作者的工作时间和精力主要用于应付政府的“目标考核”，无暇顾及回应社区成员和居民的诉求反映。由于财政支持和工作考核源自于街道办事处，因此社区对上负责是绝对的，对下负责是相对的，社区在事实上成为“政府的脚”，而不是“居民的头”。一些社区工作者也认为自己干的都是政府的事情，是“社区干部”，应该享受“参公待遇”。 部分城区从2010年起，开始由区财政为城市社区配置每年不低于20万的“社区公共服务专项资金”，着手解决社区公共服务经费不足的问题。

　　
　　农村社区管理状况
　　
　　本文把农村村委会和城市居委会都作为“社区”看待，农村村委会除了负责辖区内的公共事务和公益事业外，还要承担集体资产的管理职责。从2008年底起，成都市开始在全市农村推行新型村级治理机制，全市农村的议事会制度已经全面建立，2061个村（含涉农社区）已建立村组两级村民议事委员会，议事会成员产生规范、结构合理、制度框架逐步完善、运行良好，已成为村级事务的主要决策监督机构。特别是在灾后重建、产权制度改革、城乡环境综合整治、村（社区）公共服务与社会管理项目确定和实施中，村民议事会的民主决策、民主监督作用开始得到发挥。
　　
　　经过7年的实践，目前成都市的农村社区已经初步形成了三大类型：
　　
　　“农村社区建设”是民政部继城市社区转型后在农村推进的基层社会管理改革。到目前为止，全市绝大多数农村社区的建设还主要是试点社区的硬件建设，其行政建制的改革尚在探索中。其中，温江区涌泉街道所进行的“村改社”颇具可推广性。温江的创新在于：通过确权，农村居民可用农村住宅和宅基地跨区域换取社区住宅和户籍，完成村民向居民的转变；通过集体资产的确权整改，原有的村民成为新的集体经济组织或合作社的股东，完成了村民向集体经济组织成员的转变；住进社区的新居民们通过社区居民大会选举产生新的社区居民委员会的，完成了村委会向居委会的转变。相比于其它农村社区的建设，温江模式的价值在于突破城乡二元管理体制障碍，在充分维护农村居民现实利益的前提下，实现了基层社会管理体制的城乡并轨。
　　
　　二、成都基层社会管理的创新
　　
　　构建基层社会管理的新格局 -- 还权、赋能、归位
　　
　　近年来，各区市县在基层社会管理方面不约而同地注意到了“管理下沉”，在中心城区，院落、楼栋已经成为社会管理的最小单位，在农村，村民小组的管理功能得到重视。尤其是社区（村）两级议事会的普遍建立，使居（村）民小组的代表更多居民发声的作用得到发挥，普遍形成了“社区-居民小组-院落楼栋”的三级管理服务网络，“还权于民”的格局开始形成，居民自治的工作机制也开始建立。在高新兴蓉社区，我们看到一本由社区编制的《居民自治机制工作制度汇编》，对社区党总支、社区协商议事会、社区居民委员会、居民小组党组织、居民小组议事会等社区组织的性质、作用、组织规则、议事导则、工作导则、工作职责等做了详尽的界定，使得居民自治有章可循、有规可依，从制度上保证了“居民依法直接行使民主权利”的实施。为适应当前城市社区规模过大，仅靠社区居委会社区管理难以全覆盖、社区服务难以具体化的现实，许多创新措施（如武侯区的院落管委会、锦江区的一辕带两翼、青羊区的楼栋长等）都是力图把基层社会管理权细化，还权于民，让更多的居民参与到基层社会管理的队伍中来，通过多种形式的居民自治，形成“政府支持、居民自治、规范有序、充满活力”的基层社会管理体制。
　　
　　应该看到，构建基层社会管理新格局最初是从“管理”着眼的，但是为了增强社区的管理能力，必须提高社区的服务能力。只有通过服务，社区才能具有凝聚力；只有形成凝聚力，社区才能形成公共利益的意识和空间；只有形成公共利益，社区管理才能成为全体社区居民的自觉行为。因此在“还权于民”的基础上，还需要“赋能于民”。为社区“赋能”就是为社区注入公共资源，为社区开展活动注入能量、提高能力、发挥其主观能动性。从2009年起，成都市由市县两级政府财政每年为每个建制村和涉农社区提供不低于20万的村级公共服务资金，锦江区、武侯区、青羊区、高新区和金牛区也从2010年开始由区财政为城市社区配置每年不低于20万的“社区公共服务专项资金”，由社区居民通过民主议事自行支配使用。政府希望以此作为“种子基金”，带动对基层管理的社会投入，着手解决社区公共服务经费不足的问题。这些区的实践和探索有着大同小异的做法、也有不同的实施方式，在取得明显成效的同时也存在着一些带共性的问题。其中最主要的问题有：对公共服务资金的性质还没有统一的界定，在资金的使用上还没做到真正的公众参与和公共利益最大化，在民意收集和处理方式方法方面还缺乏科学规范的程序，在资金使用过程中还没有形成一套成熟和完整的运作-评估机制，因而这笔公共投入对基层社会管理和基层民主进程的推进作用和成效也参差不齐。
　　
　　社区的改革需要以政府的改革做先导，没有政府的改革，就不可能实现街道办事处和社区居委会的“两剥离双归位”。 剥离街道办的经济职能和社区的行政职能，是“政社归位、责权统一”的基础。若没有街道办的归位，社区的归位是很难实现的。街道办不把社会管理和公共服务作为主要职责，就不会把社区作为自己的工作地，也不会把社区服务视为己任；街道办接管了原来由社区承办的行政职能，居委会才有动力和压力去认真履行自己的自治职责。应该看到的是，现有的居村委会对怎么做“政府的脚”很有经验，但对怎么做“居民的头”还缺乏认识和能力，还需要经过学习、训练和磨练，而社区公共资源的管理就给居村委会提供了一个实践和学习的机会。
　　
　　为基层社会管理注入公共资源 --民生项目、民主财政
　　
　　2009年11月，成都市县两级财政每年向全市范围内建制村和涉农社区提供不低于20万元的村级公共服务与社会管理专项资金，用于村社自主决定的、非经济建设类的民生项目，把基层社会管理和公共服务纳入政府财政预算，使公共财政第一次为社区“民生项目”买单，“建设财政”从基层开始转变为“民主财政”。2010年前后，基层社会管理和公共服务专项资金的做法被锦江、青羊、武侯、金牛等区引入城市社区。“民主财政”不但使城乡基层社会管理能够获得公共资源，解决了社区服务“无米之炊”的问题，还增强了基层社会的管理能力，实现了基层公共事务的公众参与。我们在调查中发现，村社干部和村民居民对“公共服务与社会管理专项资金”有一个更简洁的称谓：民生项目。为了保证专项资金的合理使用，各区市县充分发挥公众的主动精神和实践智慧，出现了许多保证民主决策、实施民主管理的机制创新。基层社会管理的民生项目和民主财政，不仅成为社会管理体制中固本强基的关键环节，也为国家的社会管理体制改革提供了新经验。成都市对公共服务与社会管理专项资金的使用有具体的规则和程序要求，以保证资金不被滥用和擅用--确定规则和程序导向而不以“政绩”论成败，是民主财政的特征。民主财政实现了还权于民，由公众来决定什么是“民生项目”；但权力的运用对于社区公众来说又是一个新挑战，怎样确定“民生项目”，确定什么“民生项目”，这中间有利益的表达、博弈、协商和妥协，也有公众公共意识的培育和民主能力的训练。
　　
　　培育基层社会管理能力-- 还权社区、赋能公众
　　
　　如前所述，社区层面的双归位，使政府服务于人民的职能能够看得见摸得着，也给了基层管理组织更大的活动空间；而公共资源的注入则给基层管理组织赋予了自治管理的能力，政府把基层社会事务的管理权还给基层自治组织，获得自治权利的社区又把更多社会公共事务的管理权归还给了居民自治组织，把管理权细化到小区、院落、楼栋，还权给居民小组、院落管理委员会、楼栋自治小组，使公众在“自我管理自我服务”的同时，也经历了自我教育的过程。政府还权社区，社区还权公众，还权的过程也是赋能的过程；权力的履行过程就是民主议事、民主监督、民主参与的过程，就是凝聚各方力量管理社会事务，发动群众共同参与社会管理的过程，也就是基层社会管理能力提高的过程。
　　
　　以党的建设促进社会建设 --公众参与从党员做起
　　
　　2010年前后，青羊、武侯、高新、锦江等区在“加强基层党组织建设”中，都不约而同地把目光集中到社区内的党员居民身上，这些党员原本就是社区居民，但在平时由于种种原因并没发挥出党员的作用，街道和社区党组织通过党建联委会、社区共建会等途径，要求社区内的党员以不同的形式亮身份，主动参与社区活动，为社区建设开发了一批重要的人力资源。公众参与先从党员做起，是各城区在社区建设中的共同经验。党员居民参与社区活动，并进入基层社会管理岗位，成为社区的积极参与者，并产生了两方面的社会作用。一方面他们能够在业主委员会、院管委、议事会、社区志愿者队伍、居民文娱组织等社区组织中，发挥骨干作用，以合法的途径、合理的方式体现党组织的意图，充分发挥党组织在基层社会管理中的领导作用；另一方面，也将党组织的工作触角延伸到院落和社区组织，拓展了基层党组织的活动空间。
　　
　　三、统筹城乡社区治理机制的基本要求
　　
　　综上所述，目前成都市在对基层社会管理的发展目标上还存在理解不一致、认识不一致、行动不一致、要求不一致的问题，为此，特提出以下建议。
　　
　　一是要明确社区的性质。社区是一定地域内的居（村）民共同体，社区居民和农村村民代表大会选举产生的社区居委会和农村村委会在城乡社区履行基层社会管理职能，负责辖区内的公共事务和公益事业。农村建制村和自然村也是社区，只是由于产业不同，而有不同的类型（如乡镇社区、农业社区）。
　　
　　二是城乡社区发展要按城乡统筹的要求逐步并轨于“社区治理”。社区治理不同于社区管理、也不同于社区自治。社区治理的主体是辖区内的所有公民和组织；客体是涉及本辖区公共利益的事务和公益事业；途径是“沟通、协商与合作”；社区治理更强调“公众参与” “公民意识和责任” “各尽其能、各得其所而又和谐相处。社区治理需要在现有居村委员会的组织机制上创新，尽量吸纳暂住居民和驻区单位、经济组织、社会组织的代表参加，形成多元化的治理主体。社区治理还需要在运作机制上改革，建立适应本辖区实际的、多样化的居民诉求表达平台、利益协调平台和公共事务参与平台。
　　
　　三是明确基层社会管理的职责。要通过制度安排赋权，明确在多村、多户籍居民混居的城乡社区，由社区居民委员会实施基层社会管理职能；在同户籍村民聚居的农业社区由村民委员会实施基层社会管理职能。城乡社区要按照统一要求，设置“议事决策-执行管理-监督评估”的相关组织和办事机构，并协助政府职能部门在社区的相关工作。不同类型的社区在内部治理结构上可有差异。
　　
　　四是把基层社会管理纳入政府财政。政府支持社区日常运作经费，将现有的村级公共服务资金和城市社区公共服务资金统一为“成都市社区公共服务专项资金”，实行参与式预算管理，用于民意裁决的社区民生项目。政府每年按财政情况注入、社区可利用其筹资融资、也可接受社区成员的公益捐助。社区可依法接受社区成员为社区公共事务和公益事业提供的经费和物资支持。
　　
　　五是明确社区公共服务性质、提供者和受益对象。社区公共服务包括政府服务和社区服务。社区公共服务的受益对象理论上应该是辖区内的所有公民及其家庭，而无论其是否具有本辖区户籍。是否能够为辖区内的暂住居民提供公共服务，还需要根据社区的具体情况决定。为包括暂住居民在内的社区成员提供基本公共服务，是社会公平和城市和谐包容的具体体现。
　　
　　六是根据社区需求确定社区服务的内容和项目。完善社区服务功能是为了更有效地回应社区居民和社区成员对公共服务和社区服务的需求。在保证基本公共服务均等的前提下，要根据各区市县、各街道乡镇、乃至各社区村组不同的居民构成，不同的生存和发展需求，制定不同类型社区基本公共服务的标准和重点内容。要在明确服务对象是谁、服务内容是什么、责任主体是谁的前提下，根据公众需求提供公共服务，以减少公共资源的浪费或闲置，避免部门寻租行为，防止腐败孳生，提高公共服务的效率。
　　
　　七是厘清政府、市场和社区在基层社会管理中的相互关系。代表政府的基层党组织、代表市场的驻区经济机构、经济组织，和代表社会的居（村）民小组、驻区企事业、社区自组织、各类居民代表等，在居民代表大会、居（村）民议事会、居（村）民委员会中都有一席之地，多元化的社区主体能够就社区公共事务，行使各自的知情权、表达权、参与权和监督权，在党支部的领导下，参与社区公共事务，通过建立多种形式的诉求表达-利益协调平台和公共事务参与平台，针对不同需求提供多种形式的服务和社会支持，达到规范组织行为、提高公民素质的目的，实现提供社区服务、回应社区需求、化解社会矛盾、减少社会冲突、弥合社会疏离、维护社会稳定和谐的社区建设目的。

　　
第六部分
　　
以“预防为主，调解优先”的大调解机制创新研究

　　
　　摘要： 成都市作为全国城乡统筹综合配套试验区，在加快推进城乡一体化进程中，近年来也出现社会纠纷明显增多的困局，迫切需要建立多元化的纠纷调解机制，及时化解社会矛盾纠纷、减轻统筹城乡发展中的社会震荡和维护社会和谐稳定发展。为此，成都市近年来以实地调研为基础，从组织体系和运行机制着手，积极展开以“预防为主、调解优先”的大调解机制创新实践。
　　
　　一、成都当前社会矛盾纠纷的特征
　　
　　类型和涉及主体多样化
　　
　　一是社会矛盾类型多样化。不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷,而且还表现为土地承包、农民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、矿山生产安全事故、企业侵权和房屋拆迁等方面的众多新型社会矛盾纠纷,严重影响了社会稳定，二是矛盾纠纷涉及主体多元化，不仅公民与公民之间发生的矛盾纠纷没有减少的迹象，公民与政府、公民与企业、公民与其他社会组织之间的纠纷正逐年迅速增加。
　　
　　利益冲突激烈化
　　
　　从性质看，现有的矛盾纠纷主要是涉及利益引发的冲突。产权制度改革、教育改革，住房改革，医疗卫生改革、社会保障改革等带来的利益调整和重新分配，使利益冲突难以避免。
　　
　　表现形式群体化
　　
　　调查中发现，近年来成都市各级政府受理的群体性上访事件数量总体上表现出上升的态势。如果矛盾冲突的一方是政府及其相关部门时，处置稍有不当就可能产生激烈的对抗，其结果或是损害政府的威信，或是影响政府正常的工作秩序和社会稳定。
　　
　　引发原因复杂化
　　
　　调查发现，许多涉及利益的矛盾纠纷，背后都有着经济、政治、文化、社会方面的深层原因。由于社会矛盾纠纷类型和涉及主体的多样化、利益冲突的激烈化、表现形式的群体化、引发原因的复杂化等，大大增加了解决的难度。
　　
　　二、成都市创新实践
　　
　　综合成都大调解机制建设情况，其创新实践主要体现在：
　　
　　规范管理体系，构架“预防-大调解-诉讼”机制运行程序
　　
　　2009年，市委办公厅、市政府办公厅专门就“构建社会矛盾纠纷‘大调解’工作体系”发文，依托成都市社会治安综合治理委员会，成立了矛盾纠纷“大调解”工作领导小组，下设“大调解办”，负责全市“大调解”的组织推动、综合协调和督查考核。同时，分别在市司法局、市政府法制办、市中级人民法院、市公安局、市信访局建立了“人民调解指导中心”、“行政调解指导中心”、“司法调解指导中心”、“公安接访指导中心”、“群众信访督导中心”“五大中心”。 （如图表1所示）

　　
　　同时，为便于在实际操作中各个部门能明确自己的职责和任务，找到开展工作的节点和路径，成都构架了“预防-大调解-诉讼”的大调解机制框架，并对机制运行工作流程进行了规范。（具体如图表2、3所示）。

　　
　　健全组织体系，构筑覆盖全市的大调解网络体系。
　　
　　结合统筹城乡发展的实际需求，成都紧紧抓住和围绕“强化基层调解”的重点，探索建立了“一体两翼”人民调解网络。“一体”，即以“市、县、乡、村”四级人民调解组织为主体；“两翼”，即专业性和行业性人民调解组织为辅的组织架构。 此外，在一些矛盾纠纷较集中的领域和行业，组建了行业人民调解组织，以专项化解特殊领域和行业的矛盾纠纷。
　　
　　整合部门资源，构建功能互补的部门衔接调解机制。
　　
　　成都大调解体制构建中，积极整合部门资源，努力构建功能互补的部门衔接调解机制。特别是把人民调解放在“大调解”工作体系中谋划，延伸触角、拓展领域，积极与法院、检察院、公安局、信访等部门衔接，建立了较有特色的调解机制，首先与法院建立人民调解与诉讼衔接联动机制； 其次与公安衔接建立非刑事案件调解制度； 再次与信访衔接建立信访案件调解制度。
　　
　　集聚专业服务机构力量，探索律师、公证机构、法律服务所的介入机制。
　　
　　成都在大调解体制建设中，高度重视集聚和发挥这些专业法律服务机构及其人员的作用。首先， 逐步在全市健全完善了律师参与化解社会矛盾的组织网络。 其次，发挥公证的独特职能作用，在城乡建设的规划拆迁、移民安置等重点工作中寻找公证服务的切入点和结合点展开公证；此外，在当地司法行政机关的统筹安排下，引导基层法律服务机构和人员积极参与法律服务工作站的工作
　　
　　着眼事前预防，强化社会矛盾纠纷预纠机制。
　　
　　在大调解机制建立的实践运行中，成都将建立社会矛盾纠纷的预纠机制作为一个非常重要的内容。首先，加强了矛盾纠纷的专项排查。 其次，抓住决策和宣传的两个环节建立纠纷预防机制。
　　
　　三、改革推进中需要解决的问题及建议
　　
　　调解在化解矛盾纠纷中的功能体现和作用发挥尚需提升。 人民调解的参与和运行还缺乏制度化保障条件。 各种调解方式缺乏有机的协调整合，没有形成真正意义上的“大调解机制”。 大调解机制的试行还缺乏必要的立法保证。
　　
　　我们认为，要进一步完善大调解机制，应当做到：
　　
　　坚持完善并巩固党委政府直接领导、相关部门协调配合、民间力量广泛参与的“大调解工作机制”基本格局。
　　
　　必须在党委政府的领导下通过相关部门的协同配合共同来构建。各地的经验表明，在机制推行的初期，当立法还不具有现实性时，许多问题都需要由党委政府出面统筹协调，如涉及司法机关与行政机关的关系上，如果没有党委来统筹协调，就可能出现法律上不够“名正言顺”的问题；又如在涉及行政机关彼此关系、司法局与人民调解组织的关系上，如果没有政府的统筹协调，就无法实现相应的整合。
　　
　　加强健全矛盾纠纷的预纠机制，进一步减少社会矛盾纠纷。
　　
　　从社会矛盾纠纷的特征来看，预防应作为机制的首要步骤加以高度重视。不仅应该加强对一般性的矛盾纠纷苗头的排查和预警，而且还应当进一步建立健全有效的对矛盾纠纷的出现进行预见分析和防范的预防机制，特别是要进一步加强和完善政策、决策社会稳定风险评估机制，在出台涉及区域发展及重大民生工程的政策、决策时，先做实宣传和释疑工作，让群众充分了解，同时畅通信息渠道，搭建沟通平台，通过公示、走访、听证等方式广泛征询和收集民意，分析论证政策、决策的合法性、必要性和可行性，评估其潜在的社会稳定风险，再根据风险评估结论调整政策决策，从源头上避免矛盾纠纷的发生。
　　
　　科学整合资源，进一步完善人民调解、行政调解、司法调解的相互衔接配合机制。
　　
　　首先，要进一步加强人民调解网络的建设。要通过加快企业、行业组织调解网络建设，不断拓宽矛盾纠纷的排查、调解范围和预防网络； 其次，进一步健全“三大调解”衔接互动机制。人民调解组织通过在有关行政机关、人民法院设立办事机构，接受行政机关、人民法院的委托调解、邀请调解的方式，参与到行政调解、司法调解中去，大力拓展调解范围；行政调解组织要做好对人民调解工作的支持和指导，和接受人民法院的委托和邀请，积极参与到那些不宜通过一纸判决就能定纷止争的社会矛盾纠纷的化解工作中去；司法机关要健全完善诉调对接机制，做好效力确认工作 。
　　
　　加大机制构建的立法论证，适时将党委政府的相关政策上升为地方性法规。
　　
　　成都市享有地方性法规的立法权，是推行机制具有后发优势的一项重要资源。立法不是只着眼于短期应急的政策性文件，而是建立长效机制的制度建设。立法应当对机制一些重要的问题做出明确的规定：如参与机构的地位和参与程式，资金保障、组织网络模式、各种调解方式的联动、法律中介机构的介入、纠纷受理范围、调解协议书的法律地位和社会公信力、预防机制的建立等。