朱瞻基之死:治理工程建设领域突出问题的四条路径

治理工程建设领域突出问题的四条路径 
更新时间：2009-09-15 来源：正义网
 
 
 
   口项目分类管理       口落实问责机制   口反腐败与项目管理协同 口动员反腐败潜在力量      邓晓梅    中共中央办公厅和国务院办公厅前不久联合印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，充分揭示了工程建设领域的突出问题，明确了治理工作要求、主要任务、阶段性目标、工作重点和主要措施。《意见》的出台对于凝聚各方力量，消除工程建设领域的腐败，规范建设市场秩序意义非常重大，也为解决工程建设领域一些根本性问题提供了一个非常好的契机。     我国工程建设领域之所以腐败问题严重、质量安全事故频发、损害人民群众利益的各种乱象不断，除了工程建设领域涉及利益巨大易于招致腐败诱惑外，也与我国工程建设体系不健全、责任追究不力等一系列系统性问题有关，亟须采取一些根本性的改革措施。笔者拟从不同投资来源项目的分类监管、问责机制的落实、反腐败与项目管理的协同、潜在反腐败力量的动员等四个方面，探讨一下工程建设领域突出问题的治理路径，以及《意见》所将起到的作用。    加强工程项目的分类监管    在计划经济时代，由于所有工程项目投资都来自于政府，因此我国既有的工程建设项目监管体系都是针对政府投资项目而统一制定，没有考虑政府投资项目和私人投资项目的不同特点。而事实上，私人资金往往为直接的所有者所看护，其投资项目需要监管的目标主要是质量安全和不公平交易等外部性问题。而政府投资项目中，真正的所有者与最终的实施者之间存在着漫长的委托代理链条，使所有者的监管可能失效，因此更易于为腐败分子所觊觎，因此必须实施更加严格的过程监管。因此，在投资渠道多元化的今天，对不同投资来源的项目实施分类监管就势在必行。由于目前缺乏分类监管，政府在市场中的角色定位模糊，带来政府行为既越位又缺位的奇怪现象，这既创造了很多不应有的寻租机会，又分散了政府监管力量，削弱了政府监管力度，给工程建设领域带来了诸多问题。     此次《意见》特别提出工程建设领域突出问题专项治理要“以政府投资和使用国有资金的项目为重点”，体现出党和政府对这一根本性问题的解决已有高度共识。事实上，国务院早在2004年就已经发布《关于投资体制改革的决定》，明确了项目立项环节的分类监管原则，并首先对投资决策环节的审批进行了改革，引入了对社会项目的备案制。但建设项目的其他相关环节的分类监管改革尚未及时跟上。这次《意见》中谈及的不少突出问题都是由建设项目的外部性带来的，如擅自改变土地用途、提高建筑容积率、违规征地拆迁、破坏生态环境、房屋质量安全缺乏保障等。无论任何投资来源的项目都有负外部性，而社会投资项目由于与投资者的私利密切相关，外部性问题更为突出。因此，在涉及建设项目的负外部性控制问题上，只有加强而不是削弱政府监管，才能有效遏制不良投资者和从业者侵害群众利益的行为。    跨部门协调使问责落到实处    秉承分类监管的原则，对于政府投资和国有资金项目以及一般社会投资项目，也有不同的问责重点:对于一般社会投资项目的监管，问责的重点在于项目的负外部性是否得到了有效控制;而对于政府投资和国有资金项目，除了对负外部性的控制要求外，问责的重点主要在于项目绩效，也就是项目业主必须确保该投资是物有所值。    但在目前的建设监管体制和政府投资项目实施体制下，以上两方面的问责要求都难以落实。就建设监管体制而言，问责最大的障碍在于政府监管职能条块分割，造成问责对象不单一，责任易于相互推诿，也使对监管者的监督困难重重。     就政府投资和国有资金项目而言，在计划经济年代，由于缺乏市场因素，工程项目的实施环境较为单纯，项目实施组织既没有决策责任，也没有市场风险。而在市场经济体系已经初步建成的今天，项目决策权大都已下放给了不同的政府基层组织和市场主体，所有项目实施组织需要自行承担决策风险和市场风险。然而由于投资主体分散，造成监督力量分散，难以起到应有的作用。同时，即使是对同一个工程项目，其决策主体和实施主体也往往相互脱节，项目前期决策监督和项目实施监督也分属不同政府部门，造成项目前后脱节，项目业主角色模糊，责任难以明确认定和追究，这是造成政府投资决策不当、问责不力的又一个制度性因素。     此次《意见》将所有与工程建设领域相关的政府部门拉到了一起，通过成立中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组和日常办公机构，使中央层面的跨部门协调成为了可能，并将深化体制改革、创新机制制度纳入了工作重点和主要措施，这就为进一步深化工程建设市场监管体制和政府投资项目建设体制的改革提供了契机。    反腐败与工程项目实施应相互促进    《意见》强调，我国工程建设领域依然存在许多突出问题，而这些突出问题中，与建设市场的交易环节相关的招投标问题依然是一个重点，而“豆腐渣”工程同样榜上有名。     造成这些问题的一个根本原因，就是目前的招投标监管措施在把招投标作为一种反腐败工具的同时，忽视了它作为项目实施手段之一服务于项目目标的作用。因此出现了在招投标中过度排斥业主参与，招投标监管只重程序不重内容，数据库随机抽取的评委不对口，评标时间过短等一系列问题，导致成本高昂的大量招投标走过场，没有起到它应有的作用，反而在一些情况下成为项目业主规避问责、掩盖腐败的遮羞布。     此次《意见》显然也充分注意到了上述问题，明确提出了通过“推动以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设深入开展，促进工程建设项目高效、安全、廉洁运行”的思路，强调了反腐败与工程项目实施应相互促进，并强调各级政府要加强对工程建设项目全过程的监管。同时，《意见》对于招投标监管的态度，也充分体现了从程序性监管到实质性内容监管的转变，如要求进一步规范招标方式的确定、招标文件和资格审查文件的编制、标段划分、改进评标方法等，都已经涉及到了招投标的实质性内容，甚至还将“加强工程项目政府采购管理”纳入到了“深化体制改革，创新机制制度”的工作内容之中。以上措施都为形成反腐败与工程项目实施的相互促进关系奠定了一个很好的基础。     应该看到，工程项目采购管理是工程项目管理的重要组成部分，更是项目业主对项目施加有效控制的主要手段。因此，如果要对项目业主管理和实施项目的效果进行切实问责，就必须赋予项目业主对工程项目相应的控制权。只有在给予公共项目业主充分授权的前提下，再用制度保障项目业主的行为完全公开透明，并用若干双眼睛牢牢盯住项目业主究竟是如何行使这些权力，才能真正落实对项目业主的问责，从根本上减轻腐败对项目的侵蚀。    动员潜在反腐败力量    此次《意见》在反腐败力量的动员上也表现出了相当的考虑。《意见》不仅要求各级纪检监察机关、司法机关、审计部门和金融机构等要加强协作配合、形成合力，并通过审计、财政监察、项目稽察、执法监察、专项检查和案件调查等拓宽案源渠道，还特别强调了要充分发挥各级信访举报系统的作用，形成有效的举报投诉网络，健全举报投诉处理机制，以及要注重从新闻媒体报道中发现案件线索。这些措施显然也将有利于群众监督、媒体监督与专业反腐败力量之间形成有效合作。     此外，《意见》还要求将专项治理工作与推进政务公开相结合，利用政府门户网站建立工程建设项目信息平台，向社会公示项目建设相关信息，明确审批流程，及时公布审批结果，这也将为更广泛的群众参与监督创造有利条件。《意见》还对各地区各部门限期开展严肃自查作出了部署，这也将有利于相关部门内部的一种反腐败氛围的营造。但就反腐败文化建设而言，还有必要进一步加强对更广泛的社会化的反腐败氛围的营造，以及对全社会潜在的反腐败力量的激励和动员。     (作者系清华大学建设管理系副教授)