转向均衡：中美义务教育经费配置机制比较

作者：郭玉贵  时间：2010-11-11   

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从近年的发展来看，一个共同的趋势是，教育财政主导的重心在县与学区地方政府的国家将其上移至州、省级政府;而教育财政主导的重心在中央政府的国家将其下移至州、省级政府。这种殊途同归的趋势也为中国的教育财政主导重心上移至省级政府提供了一定的依据。

改革开放以来，中国义务教育发展取得了巨大的成就，然而，由于起步较晚，推行的时期也较短，仍然处于不断探索与完善的进程中。目前暴露出来的教育公平与效率问题，与中国义务教育的投入不足和义务教育财政体系不够完善有很大的关联。近年来具有里程碑意义的四大事件的产生，使我们今天的探讨不但具有现实意义，也具有法理性的依据。

第一，2001年国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，确立了“以县为主”的义务教育管理体制。第二，2005年国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确定了中央、省、县共同负担教育经费的格局。第三，2006年修订的新《义务教育法》明确规定省级政府统筹实施义务教育。第四，今年刚颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，要求建立城乡一体化的义务教育发展机制，率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。

中美义务教育发展史惊人相似

苏联解体后，中国和美国分别成了世界上典型的中央集权制和地方分权制国家行政管理模式，然而，中美两国义务教育的历史发展轨迹，尤其是义务教育管理体制和财政体制，却有着惊人的相似之处。

美国早在建国前的殖民地时期，各州的乡镇和社区的居民就集资兴办公共学校教育，这种为本地所有达到一定年龄的儿童开设的公共学校由乡镇和社区的居民所共有并共同管理。从理论上讲，这种“人民教育人民办”的模式一直延续到建国后，尤其是1791年美国宪法第十修正案的通过，明确将包括兴办教育在内的有关权利保留给各州行使。

自1791年通过的美国宪法第十修正案将教育事务交予各州后，最初，各州州级政府的财政能力就能承担全州的教育费用，但是，随着人口增长而来的入学人数增加，单靠州级政府的财政就无法承担了。于是各州政府设法开辟新的财源。1794年，从康涅狄格州开始，各州纷纷通过法令，允许各乡镇和社区征收财产税以用于当地的教育。至1820年，东北部地区的各州都通过了类似的法令。自此，美国逐渐形成了以州负责统筹，联邦政府少量负担，主要由州与地方两级共同承担的义务教育财政体制。直至20世纪70年代，地方学区承担了最多的财政责任。

中国自2006年实行“新机制”后，也确立了类似于美国的“省级政府负责统筹，以县为主，中央、省、县多级政府负担的义务教育财政体制”。虽然中美两国各级政府承担的义务教育经费的比例、内容、方式、来源等方面可能有所不同，但各自以县和学区为主，却是相似的。

美国政府拨款与教育改革挂钩

近40年来，美国义务教育财政体制经历了四个里程碑变革。美国三级政府共同承担义务教育经费财政体制在200年前就形成了，这一制度安排调动了地方的积极性，有效促进了美国义务教育的推行和最终的普及，然而随着社会的发展，这一制度设计也逐渐暴露出许多弊端和不足之处。

第一阶段变革发生于20世纪60—70年代，是由洛杉矶公立学校家长起诉加州财务长开始的。他们认为各学区因所处位置不同而存在房价差异，直接导致了各学区学生生均经费的差异，认为这违背了1868年通过的联邦宪法第十四修正案中的“平等保护法”和加州宪法，因而是违宪的。加州法院认可原告的诉求，要求州政府设计平等的教育经费配置机制;并要求在1980年前，各学区之间的学生生均经费差距不超过100美元，后来调整为不超过350美元。在此之后，美国绝大部分州通过类似的诉讼案或立法，加强了州级政府在义务教育投入与经费配置均衡方面的作用。

第二个阶段是1973—1989年，此间逐渐形成州政府义务教育经费转移支付机制。在加州诉讼案胜诉两年后的1973年，美国联邦最高法院在受理得克萨斯州另一个相似的诉讼案时，否定了得州地方法院先前有关建立在各学区财产税基础上的学校财政体制违背了联邦宪法第十四修正案中的“平等保护法”条款、因此是违宪的判决。联邦最高法院判定：虽然原告接受了劣质的教育，但没有被完全剥夺教育，并正在依据第一修正案中的自由原则享受一定层次的教育。联邦法院从宪法角度维护了建立在财产基础上的不平衡。由于从联邦法院得不到支持，从1973—1989年期间，各州将战场又搬回了各州，纷纷对各州宪法中有关州政府在教育上的作用和责任提请法院进行审视。1978年加州议会又率先通过了加州第13号议案，将主要依靠各学区征收财产税用于教育的机制，改为主要由州的税收来负担的新机制。其他各州也随后跟进，使美国义务教育财政体制发生了很大变化。1979年以后，各州政府对义务教育的财政支持开始超过学区征收的财产税，成为各地义务教育经费的最大承担者，逐渐形成以州级政府为主的义务教育经费转移支付机制。

第三阶段变革从财政平等转向财政充足以及全面教育改革。上述第一和第二阶段变革期间各州的所有诉讼案都是为了解决因各地区财富差异而导致的教育不平等问题。1989年，肯塔基州的一个诉讼案将人们多年来对财政平等的关注转向了对财政充足的关注。据考证，在此之前美国从来没有出现过财政充足的语句，更难能可贵的是法院还提出了7个目标涵盖了学生的学业知识、公民素养、升学要求、就业技能、身心健康等各个方面。最终这个具有里程碑意义的诉讼案导致了美国20世纪90年代的系统改革。肯塔基州判决在美国有深远的意义，这种从“平等”向“充足”的理念转变，使人们可以合理地从注重过程转向注重结果，在教育财政上从注重投入转向注重产出。在为每个学生确定所要达到的学业标准的同时，只要提供为达此目标的基本和充足的资源就行，无须为各地区生均经费的多寡而担忧，这样就一劳永逸地摆脱了在平等问题上的困惑。

第四阶段，2002年联邦政府通过《不使一个儿童掉队法》以后，美国开始实行将联邦政府教育拨款与教育改革挂钩的新政策。近年来，新政策的典型例证有三个。第一个，《不使一个儿童掉队法》贯穿了投入与产出挂钩的指导思想，联邦政府除了增加拨款外，更是将占该法法定拨款87%以上的“第一条款补助”专项拨款的使用范围和限制放松，使各校能更灵活性地用于全校范围的教育改革与发展。第二个，为应对金融危机与刺激经济，2009年2月奥巴马签署的《美国复苏与再投资法》中专门设立了一笔43.5亿美元的“力争上游”经费，旨在鼓励学校提出创新举措，提高学生成绩。规定凡是在采用新考核标准、提高教师素质、扶持教育质量较差学校、建立学生成绩数据库四个方面进行显著改革的州都有资格申请和参加评估。这就直接将救助款与教育改革联系在一起了。最后一个是2010年3月份发表的《教育改革蓝皮书》，最大特色就是以激励为主，强调凡是在教育改革和提高学生学业成绩中取得显著进步的州、学区和学校，均可以获得更多的经费资助，而且可在经费使用中拥有更大的自主权。所以，近10年来，联邦政府的教育经费承担比例也上升了。

相比较而言，中国中央政府近年来除了加大一般转移支付外，也实施了如“国家贫困地区义务教育工程”、“中国中小学危房改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“两免一补”、“农村中小学现代远程教育工程”等缩小城乡差距、地区差距的补偿性专项拨款。这些转移支付的目的都是为了消除不平等，尚未达到美国联邦政府将教育拨款与整个国家教育改革紧密联系在一起的阶段。

在省级政府建立经费分配机制

从上述对美国的考察，我们可看到美国义务教育财政政策的发展理念就是一个从注重平等过渡到注重充足的过程。尤其是二战后美国对教育机会平等的理念和衡量标准有了一系列演进，从注重入学机会的平等，到消除种族隔离和提倡种族融合，再到强调投入，最终到注重产出和教育结果。表面上看，这反映了美国本国教育发展不同阶段的需要和变化，从深层次来看，这是对美国从工业经济时代向知识经济时代转变的必然反映。从这个意义上来讲，中国也脱离不了这个基本发展轨迹。中国在设计自己的义务教育财政体制时，既要立足于目前所处的历史发展阶段，解决平等问题，也要面向未来，考虑到长远的发展问题，即如何将义务教育财政体制与教育改革紧密联系起来。

由于美国是一个地方分权制国家，各地有权自行征收财产税专门用于当地的教育，联邦政府对全国义务教育经费承担的比例始终在10%以内(近年接近10%)。而中国是一个相对中央集权的国家，地方没有单独的税种用于教育。中国中央财政收入占全国财政收入的52.8%(2006年，近年接近60%)，然而中央政府负担的义务教育经费大概占总量的5%—8%。从横向比较来看，这个投入比例显然要提高(更何况美国政府承担的是13年的义务教育费用)。

美国联邦政府对义务教育的投入主要是专项性补助，这种补助依据特定的标准和用途分别直接拨向各州、学区、学校甚至特定的学生群体。而中国中央政府的转移支付是笼统地按照东、中、西三个地区的不同情况直接拨给了省份，再由各省级政府分配，这就更加突出了各个省级政府在统筹和配置经费中的关键作用。从目前来看，在省级政府建立更加规范、科学、合理的经费分配机制是实现义务教育均衡化的关键。

美国教育经费各地有单独的税收保障，较少受地方财政体制的影响。中国各地方教育经费依附于地方政府的财政体制，在目前地方政府将投入主要流向与经济增长密切相关部门的状况下，很难确保教育经费的稳定增长。因此，如果暂时做不到像美国那样允许地方征收财产税专门用于教育，是否可将教育经费在各级政府的财政体制中单独列出来呢

逐渐在省域内实行义务教育经费合理配置，具有其现实性和可行性。从美国发展的过程中看，从最初以学区为主，已经过渡到在州范围内实行合理配置，这是很好的借鉴。至于在哪些地区有可能率先在省域范围内推进，根据中国的情况，笔者认为有两类地区：一是东部发达地区，在这些省份各县与城乡的生均教育经费绝对差距高于中西部欠发达省份。这些省份的省级政府应在加大一般支付力度的前提下，通过各种科学与合理的手段，主动承担起制定省域范围内经费合理配置的机制。另一类地区是西部落后的地区，这是基于中国的特殊国情：不同于美国，中国中央政府对西部落后省份的财政转移支付(公用经费、专项补助等)占主导地位(8∶2)，可以利用博弈的理论，将中央的份额作为杠杆来推行省域范围内经费分配平衡。如果说美国联邦政府利用不到10%的转移支付可以对全国的教育差异进行平衡的话，占经费大头的中国中央政府对西部省份的转移支付更能对全省范围内的差异进行平衡。

由于各国的政治与社会制度不同，加之历史传统与文化的差异，长期以来，各国教育财政主导重心主要有两类，一类是曾经或正在置于县或学区地方政府(如中国、美国、巴西等);另一类是置于中央政府(如法国、韩国、日本、印度等)。一般而言，实行以地方政府为教育经费主要承担者的模式，不均等的现象比较突出，而以中央政府为教育经费主要承担者的模式，虽然可以较好解决均等问题，但地方政府的积极性难以发挥。从近年的发展来看，一个共同的趋势是，教育财政主导的重心在县与学区地方政府的国家将其上移至州、省级政府;而教育财政主导的重心在中央政府的国家将其下移至州、省级政府。这种殊途同归的趋势也为中国的教育财政主导重心上移至省级政府提供了一定的依据。