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地勘单位改革必须重视行业的特殊性

默认分类 2009-06-14 10:23:59 阅读4 评论0 字号：大中小

一、地勘行业改革的简单回顾

　　改革开放30年来，地勘行业的改革大体上可分为两个大的阶段：1993年以前为第一阶段，以地勘单位的改革为特征；1993年以后至今的第二阶段，则是以地勘行业的整体改革为特征。第一阶段，改革是从扩大地勘单位自主权、预算包干节约分成开始，到承包经济责任制，基本上是计划经济体制下的一种调整。1984年国家改革的重点由农村转入城市，开始了以市场经济为取向的经济体制改革，此时地矿部提出“地质成果商品化、地勘单位企业化、地质队伍社会化”的改革方针，改革基本上是沿着搞活地勘单位的思路进行的。“地质成果商品化”随着1986年《矿产资源法》的出台而主要体现为矿业权的流转。“地质队伍社会化”1984年后一段时间基本没人提及，再次出现是在1985年的国务院第69次常务会议《关于黄金、白银勘探、生产问题的会议纪要》中：“要打破部门分割，实现地质队伍社会化，地质资料商品化”。从市场经济来理解，地勘单位企业化了，也就社会化了，所以也就不必再提了。故“三化”后来就变成了“一化”——地勘单位企业化。这一阶段的改革可以说主要是围绕“地勘单位企业化”开展的，而推进“地勘单位企业化”又是以发展多种经营为主要手段，并且以外部市场收入与地勘事业费的比值作为地勘单位企业化程度的衡量指标。这一阶段，地勘单位的多种经营确实有了很大的发展，改善了一些单位的经济状态。但从整体上看，地质工作严重萎缩，不到高峰时的1/10；地勘行业整体上的经济困难状态处于不断的恶化之中，大量职工下岗，职工相对收入下降，从计划经济时的高收入群体沦为低收入群体。

　　1993年，党的十四届三中全会作出《建立社会主义市场经济体制的决定》，将社会主义市场经济确立为我国经济体制改革的目标模式。1994年，朱镕基同志批示：“地质队伍要逐步划分为野战军和地方部队，野战军吃中央财政，精兵加现代化装备，承担国家战略任务；地方部队要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化”，拉开了地勘行业整体改革的序幕。1999年，国务院通过《地质勘查队伍管理体制改革方案》，将地矿部所属地勘单位和核工业大部分地勘单位下放地方，实行属地化管理和企业化经营；同时组建中国地质调查局，作为组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的　　事业单位；并要求将工业部门的地质队伍改组成企业或进入企业集团。2001年，国务院通过《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查队伍管理体制改革实施方案》，首次明确：“公益性地质勘查工作与商业性地质工作分体运行”。2003年，国土资源部印发《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》；2005年，国土资源部印发《关于国家公益性地质调查队伍建设的意见》；2006年，出台《国务院关于加强地质工作的决定》，比较系统地确立了我国地勘工作改革与发展的方针、政策。

二、地勘行业改革中存在的主要问题

　　一是改革进程慢。从横向看，与地勘行业相似的勘察、设计及科研等部门，在上个世纪就已成功完成了企业化、市场化改革，成效明显。从纵向看，1994年朱镕基同志的批示已经指明了地勘行业改革的方向，后来的改革就是沿着这个方向进行的，但过了5年才出台《地质勘查队伍管理体制改革方案》，朱镕基同志的批示才得以落实；到2005年才形成国家公益性地质调查队伍建设的意见，而从事商业性地质勘查的地质队伍的企业化改革至今还没有一个明确的意见。

　　二是耽于争论，缺乏权威。决策前有争论，决策后的非议更大。比如公益性地质工作是“分制运行”还是“分体运行”，至今没有一个权威的说法。1999年按分制运行改革，由于经济困难，队伍不好带，将队伍全部下放。队伍下放后，又说野战军不能没有军，应该分体运行，所以又出台国家、地方及行业公益性地质调查队伍建设的意见。而在《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》中，将“坚持公益性与商业性地质工作分开运行”作为改革的原则，但“分开运行”内涵模糊，有和稀泥之嫌。至今还没看到野战军的影子。就改革的方向而言，“分制运行”是对的。

　　在矿业权制度改革方面，国土资源部出台了一系列法规，如国土资发[2006]12号“关于进一步规范矿业权出让管理的通知”，明确规定了应以申请在先方式出让探矿权类矿产，但地方政府多从地方及部门利益出发，各行其是，除个别省区外，所有矿权出让全都实行招拍挂，鲜有申请方式出让的探矿权。矿权管理方面也是一地一策，五花八门，无所适从。但有关部门对这种乱象却无能为力，只能听之任之。

　　三是理论研究薄弱，改革的目标路径不清。地勘行业改革的重心和主题一直是地勘单位企业化，而地勘单位企业化的重心又放在发展多种经营和转产分流上，并以多种经营的收入占总收入的比例作为衡量企业化程度的标志，企业化成功了，则地勘行业的改革就成功了，将地勘单位企业化改革等同于地勘行业的改革。至于地质工作怎么搞、怎么改，则很少研究。本来，发展多种经营是为了分流职工，精干地质队伍，减轻负担，以加强地质工作，是手段，但在实际工作中却本末倒置、将手段当作目的，一味强调发展多种经营，地质工作反而遭到极大削弱。地勘行业的改革和地勘单位的改革是既有联系又有区别的两个范畴，怎样统筹两个改革却鲜有人考虑。地勘行业、地勘单位改革的目标模式是什么？莫衷一是。

　　中国的改革是从放权让利开始的。最早最成功的农村改革，就是从还给农民土地的经营使用权开始的，国企改革最早也是将生产经营权还给企业，并让利于企业，从利润分成到利改税等，后来则是进行产权制度改革。而地勘单位的改革却是从企业化开始的，时至今日，国家给地勘单位放过什么权、让过什么利？地勘费从够吃够干活，到后来连吃饭都不够；对自己的劳动成果——矿业权至今没有所有权，经营权、处分权、收益权也不完整，出让矿权要报批，收入除国家收走部分外其他还必须转增国家基金，也即只能用于积累不能用于分配，而开发权则因种种原因大部分得不到落实，地勘单位的产权制度改革尚未破题。

　　四是地勘行业的改革始终还停留在行业层面，没有从国家层面统筹对地勘业和矿业的改革。我们至今还限于地勘行业内来谈地勘行业的改革。在计划经济体制下，勘查与开发是分离的，矿山企业只开矿不找矿，坐吃山空，纷纷陷入困境；地勘单位只找矿不开矿，为他人做嫁衣，摆脱不了对事业费的依赖。在市场经济体制下，勘查与开发是一体化的，地勘业是矿业的一部分，矿业企业必须既采矿又找矿，才能实现资源消耗与补偿的平衡，矿业及矿业企业才能实现可持续发展。应该从国家层面既支持地勘单位向矿业延伸，又支持矿业企业向勘查业延伸，并引导两者之间的重组兼并，共同造就一个适应市场经济的勘查开发一体化的矿业新体制。

　　五是传统的部门色彩浓厚，没有统筹考虑和公平对待各工业部门的地质队伍。1999年国家制订《地质勘查队伍管理体制改革方案》时没有充分吸收工业部门地质队伍的意见，结果在队伍的改革上采取了两种办法：工业部门的地质队伍改组成企业或进入企业集团，而地矿部门所属的地勘单位则下放到地方实行属地化管理。在组建公益性地质调查队伍的问题上，也没有考虑同属中央管理的工业部门的地质队伍，这两支队伍到底如何分工、如何衔接、如何管理？是否合理？至今没有明确的说法。

三、地勘行业的特殊性及其对改革的影响

　　地勘业是一个高投入、高风险、长周期的产业，在勘查阶段只有投入没有产出，所以地质勘查本身是维持不了简单再生产的（找矿—卖矿权—找矿的循环），不能作为独立企业存在。在市场经济条件下，虽然有不少独立的勘探公司，但规模很小，其运营模式也不同于一般企业，它既不提供服务也不生产商品，其经营目标是找到具有商业开采价值的矿产资源，资金主要靠股市和私募。由于找矿的成功率不高，公司的存活率很低。由此可见，在现实条件下，我们的地勘单位是不可能转为“独立勘探公司”的。

　　地勘业兼具一、三产业的功能。在第一产业（矿业），地质勘查是矿业企业维持再生产不可缺乏的一环，以维持资源的消耗（开采）与补偿（找矿）的平衡。同时，地勘单位又可作为服务提供商，向社会提供各种地质勘查工程及技术服务。前者是主体，后者是客体、是为前者提供服务的。

　　地质勘查的劳动成果（资源储量），既可是中间产品作为企业的接续资源（类似于库存原材料），也可以是可供出售的商品（出让的矿权）。

　　地勘业在计划经济和市场经济下，其生存业态、组织形式很不一样。在计划经济下，地勘单位是国家全额拨款的事业单位，地质勘查独立于矿业开发。在市场经济下，就其主体而言，地质勘查是依附于矿业开发的，地勘单位是矿业公司的一部分，勘查开发是一体化的。

　　由于地勘业上述种种特殊性和复杂性，给我们的改革造成不少似是而非的误区。如地勘单位企业化，从上述特点可知，作为单纯从事地质勘查的地勘单位是不能企业化的，但作为一个抽象的经济单位的地勘单位是可以企业化的，如转产。因此地勘单位企业化改革异化为发展多种经营。由于我们片面地将地勘业归属于第三产业，而对其附属于第一产业的特性认识不足，误以为在市场经济条件下地勘业仍能作为一个独立的产业生存和发展，可以将地质勘查工作及地勘单位推向市场，造成改革无法深入。由于对地质勘查成果主要体现为矿山企业的中间产品的特性认识不足，而片面夸大其商品性的一面，以为地勘单位靠卖矿权就可以生存，地质勘查无法向矿业延伸，形成不了独立的产业链，经济困难的局面无法扭转，摆脱不了对事业费的依赖。由于对行业的特性认识不足，局限在旧体制下修修补补，在市场经济条件下，仍将地质勘查作为一个独立的行业进行管理，严重阻碍了社会企业对商业性勘查工作的投资，以致政府至今也不能从商业性地质勘查领域退出。由于认识不到地勘业对矿业的依附性，陷入就地勘行业论地勘行业改革的误区。

四、对地勘行业改革的几点认识

　　1.地勘工作的管理体制和运行机制的改革是地勘单位改革的前提，是整个行业改革的关键。事实已经证明，地勘工作管理体制和运行机制的改革搞不好，地勘单位的改革是不可能搞好的。

　　2.地勘行业改革的根本出路在于推进勘查开发一体化。地勘单位的改革有3条出路：一是全面转产，适合没有地质找矿条件和能力的单位；二是转变成地质勘查的劳务、技术、工程的服务提供商，适合于专业性地勘单位，如物探队、水文队，钻探队等；三是转变成勘查开发一体化的勘查型矿业公司，政府应在法律、政策、资金等方面重点支持地勘单位向矿业延伸，实施勘查开发一体化，将地勘单位打造成勘查型矿业公司，这应是大多数地勘单位的出路，也是地勘业改革的根本方向。

　　3.地勘单位的改革还得从放权让利做起，落实地勘单位的生产经营自主权，放活地勘单位。国家要加大对国有地勘单位的地质找矿投入力度，并把其劳动成果——矿业权的所有权、经营权、处分权、收益权全部放给地勘单位，这样就能极大调动地勘单位的找矿积极性，地质找矿的大突破就指日可待，国家的投资就能得到最大的保值增值。

　　4.国家及各省应将“地质勘查基金”改为“国有地勘单位发展矿业扶植基金”，支持地勘单位发展矿业。设立地质勘查基金的初衷是支持地勘单位，实际却是与地勘单位争饭碗，地勘单位只能继续为国家打工。国有地勘单位是我国地质勘查的主体，如果我们的地勘单位不能成为不依赖政府的事业费和勘查基金的独立的经济实体，那么我国的地质勘查工作就不可能健康发展，也不可能得到有效加强。

　　5.公益性地质队伍的组建没有必要强行推进。从已下放的地质队伍中划出一部分做公益性地质队伍，实践证明很难、很复杂。公益性地质队伍的经常性费用很难落实。现在专业技术人员极其紧缺，另组队伍也很难。笔者认为，公益性地质工作可以按“分制运行”的模式委托出去。现在“地调局+地科院+大区所”的模式与世界上大多数国家地调局的模式是很相似的。从世界上大多数国家的情况看，地调局的主要职能是以研究性和服务性的工作为主，如为政府提供战略研究和咨询服务、为社会提供地质资料服务。□