教育管理制度创新与建立现代学校制度

    教育与人力资源开发的制度创新，是指政府、市场、社会、学校各自运行的制度安排，以及这些方面在教育制度框架中间的相互关系和作用。
完善教育公共治理结构，建立以法制为基础的教育行政制度、财政制度、法律体系
第一，完善教育法律体系，从政府行政主导型的管理制度，转变成依法治教、依法行政的管理制度。
1、中国长期以来的教育管理制度，是政府主导型的行政管理制度，即政府主导整个教育运行。要改变政府主导型的管理体制，首先政府的管理要建立在法制的基础上，行政权利的行使应该在法律框架下，以法律为依据，以法律为手段，受法律的保护，同时又受法律的制约，没有超越法律的权力。这是完善法律体系、公共治理结构创新的一个基本出发点。它包括两个方面，一是完善法律法规。我们的法律法规体系已初步建立，但是还不够完善，有一些法律还没有制定，有的虽制订了但很原则，不好操作，还有一些法规要修订；二是完善程序法和法律制度。已有法规中的一个突出问题，是只有各种本体法，而没有程序法。如何实施各种法，必须有一套法律程序，否则很难操作和实施。而这样的程序法目前很短缺。另外，教育出现的各种问题，一般都是用行政手段来解决。现在社会各方面越来越会用法律解决各种问题，保护自己，实现自己的权利。这种情况下，仅用行政救济显然不行了，需要用法律救济，这样会更有利于完善建立依法治教的相关制度。
第二，构建现代公共教育财政制度，从生产性财政制度转变为公共财政制度。 1、改变国家财政投资结构，提高教育和人力资源开发的投入比重。过去由于财政支出中大量投向生产性建设，因此不完全是公共财政。政府退出了生产性投资以后才能称为公共财政制度。政府的财政，主要应用于社会公共事业。在社会公共事业中间，教育是一项重要投资，因此投资重点要转移，要增加对教育和人力资源投入的比例。在中国政府的投资中，软件和硬件比例严重失调。资金大量投向硬件建设，而对于软件，特别是人力资源开发投入比例明显偏低。中国各级政府教育投资占国民生产总值的2.5%，硬件投资占到30%；而美国的这两项投资的比重分别是5.4%和17%。只有合理调整投资结构，才能体现公共财政的性质。2、调整公共教育的支出结构，明确国家对义务教育的基本责任。公共教育支出结构是指各级各类的教育投资比例。我国一方面在总投资中重硬件轻软件，一方面在教育投资中，高等教育投入比例明显上升，1995年占据20%，2000年上升到24%以上，为世界许多国家少见。而义务教育的比例却明显下降。强调投资结构，就是政府要保证义务教育，这是政府对义务教育的基本责任。3、建立中央和地方的责任分担，以中央转移支付为重点，地方统筹为主的两级责任体系。4、设计新的制度安排，扩大教育投资，建议开征政来源，增加对教育的投入。5、依法建立高效透明的财政预算拨款评估制度。
第三，建立决策咨询审议问责制度，从部门的内部决策转变为开放的程序化决策。
目前我国决策程序不完善，决策层的非程序化导致我国决策成本、管理成本很高，同时决策不开放，长期以来形成了部门内部决策的机制。而教育和人力资源不是单一部门，要涉及到很多方面，各部门分散决策，必然产生政出多门，相互抵触、相互抵消。如教育和劳动人事部门决策不协调，缺乏开放性的程序化的决策，则很难使高校毕业生就业这类问题的教育决策发挥作用和效应。
1、建立国家和省教育人力资源开发决策审议机构。国家决策审议结构，应比现在的国务院科教领导小组稍为扩大，同时应更开放，除国务院各有关部门领导参与，还要有相关的专家参与，对重大决策进行审议，改变部门内部决策机制。
2、实行重大决策的专家咨询制度，这一点应列入决策程序。重大决策，不能只由领导部门决策，而是需要有专家的咨询。这里讲的专家咨询制度，和一般开几个座谈会征询意见不同，应把这些问题提出后交给相关方面的专家研究，提出咨询报告，然后再做决策。咨询制度应该成为决策程序中的重要方面。
3、建立政策听证制度，通过听证会，听取社会团体或者媒体听取公众意见，让更多的公众参与决策讨论，这应成为制度内容之一。同时要建立政策问责制度，使公众的参与和监督制度化。
第四，建立省级统筹为主的教育管理体制，从集权管理转变为适度集权、分级管理的制度。
1、积极推进省级教育管理综合改革试点，使省级政府享有统筹区域教育发展和人力资源开发的权力和责任。上海成为第一个实行省级综合改革的试验区，预示省级政府将扩大决策统筹和管理权。今后中国教育管理制度的发展为实行中央和省两级统筹管理，也就是在中央统一大方针下，教育的统筹和管理主要由省级政府负责。中国地区差异大，全国统一的政策、一种要求很难适应各地的具体情况，必须由各地区做出符合当地实际的决策和管理。
2、按照事权和财权相统一的原则，明确中央政府和地方政府的管理权限和责任。在20世纪80年代实行义务教育地方负责、分级管理体制时，财权与事权大致协调；而在实行分税制之后，中央中央财政收入由20世纪90年代前期的22%，上升到2000年的52%。与此同时，中央原先管理的近500所高校下放由省级政府管理，造成事权与财权的不协调。这里我们提从贫困地区的农村开始，逐步实行义务教育全免费制度，由县级政府以及中央和省级政府对财政薄弱地区的转移支付分担教育经费。分级管理后，遇到事权和财权如何统一的问题。现在许多县乡财政十分困难，全国约有三分之一以上是赤字县。在这样的条件下，实行中央和地方的分级管理，财权和事权怎么来协调成为建立新的制度突出的问题。可以考虑从义务教育的投入体制开始，建立中央、省、市、县各级政府分担义务教育经费的体制，逐步完善教育管理体制。
3、建立中央财政规范的转移支付制度和专项经费拨款制度，以保证教育公平。保证社会公平是政府的主要责任，通过市场机制不可能自然的保证公平。规范的中央财政转移支付和专项拨款，既要保证重点建设，更要保证教育公平。
第五，转变政府的管理职能，从全能管理转变为有限管理。
多年来我们一直认为教育服务是由政府提供的，学校是政府的附属机构，因此政府对学校教育服务中的各种问题都要负责。现在明确，教育服务的提供者是学校，政府并不直接提供教育报务。政府如何管理，是管理方式和手段的问题，也就是由直接行政审批转变为间接的调控监管。这就需要政府从“正面清单”的管理转向“负面清单”管理。政府的责任是构建教育服务体系，监管调控这个服务体系，建立规则、标准和法规，并用这些法规指导和监管管理过程，不是什么事情都要政府审批。这样我们就从微观管理走出来转向宏观管理，把教育服务体系构建好，运行好。
健全市场条件和社会参与的制度
第一，办学主体和投资主体的多元化。
市场的参与，很重要的体现在办学主体和投资主体的多元化。教育市场包括院校市场、生源市场、资金市场、技术市场、人才市场等，都应让社会各种力量进入。目前我国一方面国家包揽教育，影响了市场的发育，公立教育体系庞大，而且优质资源集中在公立教育系统，使得民间进入教育市场无法获得宽松的竞争环境，若用市场机制扩大民办教育的作用，显然条件和环境都很困难。尽管近两年鼓励社会力量参与教育，但是到现在为止，民办教育所占的比例没有超过5%，更没有形成可以和公办学校有竞争能力的优质民办教育资源。中国的教育市场开放程度还很不够，应进一步开放，包括国内市场和国外市场。一是加大民办教育的发展力度。《民办教育促进法》颁布后，对于产权问题、投资人回报有了界定，对非政府机构和个人投资于教育将有一定的促进和鼓励的作用；二是推进公立学校的民办运作的改革。中国民办教育的发展，既需要通过新建一批民办学校来发展，同时因为中国有庞大的公立教育系统，也可以利用公办学校的资源，用民办机制运作来发展民办教育。这样既盘活了公办学校的资源。又扩大了民办教育的份额，因此适当用公办资源发展民办教育，也是一种途径；三是探索多种形式的合作办学。有的地方叫做股份制，有的地方叫合作办学，将来可能会出现混合型的学校。现在很大一批公立学校的经济来源已经是多方面的，有的学校是政府拨款不到学校总资金的一半，这种学校实际上已经不是纯公办学校了。这种探索的结果，有可能找到一种符合中国市场经济发展现状的、能够最大限度调动政府、社会各方面力量来投资于教育的制度，这种制度才是最有生命力的。
与此相关的是投资体制，即吸纳民间资金和金融资本进入教育市场。既然教育市场开放，人力资本和金融资本的结合，就有可能是用金融资本发展教育事业的一种取向。如果采取政府贴息长期贷款，象高速公路建设那样，教育系统就会有相当一部分学校的可能用这种金融资本的运作解决目前的校舍建设高峰中的资金短缺问题。目前全国教育基建处于高峰期，不可能完全靠政府的正常财政拨款解决集中建设校舍的资金需要。把明天的钱拿来今天用，不失为一种选择。
第二，发展社会的中介组织，扩大社会参与。
一是政府由直接管理转向间接管理，相应的发展非政府社会中介组织来承担政府转移的职能，如咨询机构、认证机构、评估机构、拨款机构、信息服务机构等；二是发挥民间组织，如学会、协会等非政府、非盈利性组织或者叫做第三部门在咨询、认证、评估待方面的作用。目前我国的社会中介机构或者非政府机构、非盈利组织在社会上不够发达，随着政府职能的转变和市场经济的发育，学校面向社会自主办学后，非政府机构将会有更快的发展，并且发挥更大的作用；三是学校和市场的中间地带会延伸出一些如会计事务所、审计事务所、律师事务所、就业指导、就业介绍等和市场相关的中介组织和非政府机构，发挥学校与市场之间的中介和沟通作用。
第三，实施市场运作和社会参与的政策保证和监管制度，保证投资者和消费者的权益。
一是国家应建立人力资源投资经费的所得税抵扣制度，鼓励社会参与和捐赠，同时政府采取一些法规政策鼓励社会参与，鼓励企业和个人对人力资源开发的投资；二是建立市场规范和监管制度，包括市场准入标准、资格认证、收费监管。增强社会参与和市场调节的作用，政府的责任主要在于创造市场运行的政策和制度环境，保证市场竞争和社会参与的公平与公正。
建立现代学校制度
现代学校制度的建设是教育制度创新的基本内容，它主要涉及学校与政府的关系、学校内部治理结构、学校与社会的关系。
一、学校与政府的层面。建立现代学校制度，首先应确立学校法人地位及其相应的权力和义务，通过法律保证政府职能和学校职能的分离，国家权力和学校权力的分离，举办者产权和学校经营权的分离。这三权的分离，即把学校从政府的附属机构的地位，转变为独立的自主办学的法人实体，这是建立现代学校制度的前提。
二、学校内部的治理层面。要区别不同类型的学校建立法人治理机构。首先是制定学校章程。办学校必须靠制度，章程就是一种制度规范，通过章程把学校治理结构和运行规则建立在制度基础之上。其次，学校内部治理的核心是，完善决策、执行和监督的机构设置和运营程序，把决策、执行和监督三者分开，并有相互的制约。对校长负责制不能片面理解为就是校长一人就了算，决策要有决策程序，执行要有执行机构和办事规则，另外要有监督。学校的决策不应全是校内人员，应该有校外的人员参与。再次，在内部治理结构中，市场、学术、政府这三种力量如何通过一定的组织体现来协调其相互作用，也是现代学校制度创新中的一个需要探索的问题。
三、学校和社会层面。主要是要发展多种形式的产学研结合、产教结合、学校与社区结合的一种组织体制。
建设学习型社会的保障制度
学习型社会的建设必将使教育制度发生深刻的变革，教育制度的创新不仅涉及学校教育制度的创新，并且包括为建设学习型社会构建制度基础。
1、学校教育制度的改革。学校教育从制度上更加向社会开放，包括更加灵活的入学制度、培养制度、学分制度等。将来的大专可以让更多人通过注册入学，实行工作和学习交替的积累学分制度，使人不受时间、地点限制地学习。
2、建设学习型组织、学习型企业、学习型社区，形成学习型社会的组织基础。
3、推进教育信息化，发展网络教育，建设学习型社会的技术基础。建立学习型社会，就是要给所有的人，不受时间、地点的提供教育服务和学习机会，而网络信息化是为终身学习、人人学习、灵活学习提供一种最便捷的现代技术基础，它不仅涉及到教育机会和教育方式的变化，而且可能影响到教育制度的变化。如虚拟学习，在虚拟教育机构里获得的成绩如何考核？如何认定？这种学习方式在我国教育制度中如何被承认？这引起不仅涉及人才培养制度、学校制度，同时对管理制度都会产生影响。
总之，只有在合理的制度安排和灵活的运作机制下，才能够使教育资源得到最有效的利用，使人力资源得到最充分的开发。只有崭新的制度，才能释放教育机构、教育资源和每个人的潜能。因此，制度创新对教育发展和人力资源开发，具有重要的关键性作用。