厄加特重做出装:海外住房保障体系参照

国外住房保障制度和体系参照
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　　中国的住房保障制度从产生到实施至今，是以住房公积金、经济适用住房和廉租住房、廉租型经济适用住房为主要形式，近年又衍生发展出双限商品房。毋容置疑，这些制度在一定程度和层面上有效解决了相当一部分人的住房需要，但舆论的飞短流长和高涨的房价，都一定程度地映射出这些制度仍然存在较大的改进和完善空间。事实上，制度本身的不完善以及操作方法和执行力度现状，也无不说明了政策制度的弊端所在。因此，中国住房保障体系的建设和改造，不能闭门造车，应当适量参照和吸取国外成功经验，从中国国情出发，建设有中国特色的住房保障制度体系。

　　一、国外住房保障体系类型特征

　　通过对全球范围的扫描，国外住房保障制度主要分三种，即金融支持型、非盈利法人主导型和政府主导型，分别以美国、日本和新加坡为代表。本刊以下对该三类典型制度形式分别作相应的总结介绍和比对分析，以期为我国当前住房保障制度体系提供相应参考。

　　⊙ 金融支持型[美国]

　　美国住房保障制度的重要内容集中体现在联邦政府利用金融手段提高中低收入家庭的购房能力上。例如罗斯福政府设立的“联邦家庭贷款银行”，由其资助商业银行以低息发放信贷。美国政府给低收入家庭提供的住房贷款保险，降低了低收入家庭购房首付款。著名的“房利美”（即联邦国民抵押贷款协会）专门收购商业银行的住房贷款，在金融市场上“打包”出售，帮助商业银行迅速回收资金，加快资金周转。美国的住房保障政策成效显著，目前接近70%的美国家庭拥有自有住房，因此，美国社会有效回避了因房价持续上涨带来社会问题。

　　1932年制定的《联邦家庭贷款银行法》和1934年制定的《联邦住宅法》是美国住宅保障体系的基础。美国对中低收入者的住房保障主要体现在对其房屋支付能力的帮助上，中低收入者购买用于自住的商品房，可在银行的支持下只支付3%的首付款，同时国家为中低收入者住房贷款提供名为“203B按揭保险”的保险支持。也就表明，中低收入者同样在开发商主导的市场中以市场价格购买房屋，但可以支付比高收入购房者更少的首付款（高收入者一般为房款的30%），并享受更优惠的利息。

　　⊙ 非盈利法人主导型[日本]

　　日本的住房保障体系属于非盈利法人主导型，其中也包含了部分政府直接参与：地方政府每年建造公房用于出租，租金为成本租金的一半左右，这部分出租房主要用于收入最低的人群。而更多的住房保障任务还是由住房都市整备公团完成，住房都市整备公团是日本政府直属的国营非盈利企业，资金主要来自政府贷款，以保持收支平衡为经营目的。该机构可以让中等收入人群享受到基本等于成本价的房屋，而不至于背上太沉重的房贷负担。在中国，也出现过住房合作社等非盈利单位，即由经市（县）房地产行政主管部门批准，由城镇居民职工为解决自身住房问题和改善自身住房条件而自愿参加，不以盈利为目的，具有法人资格的公益性经济组织。但这种模式在缺少政府主导和资金支持的情况下，仅限于民间层面而很难普及，非盈利单位也可能会因为缺少监督而转化为盈利者。

　　⊙ 政府主导型[新加坡]

　　“组屋”和私宅是组成新加坡住房两大门类。“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房，大致对应于我国的廉租住房和经济适用住房。在土地国有化的基础上，政府以福利价提供公共组屋，市场以市场价提供私宅。而建屋局是最大的建筑商。早在1976年，新加坡建屋局就已经成功地为占人口80%的工人提供了住房。至2000年，新加坡92%的家庭拥有了自己的住房，由此可以看出，新加坡的住房保障体系是以计划为主，市场为辅的。

　　事实上，我国的住房保障体系建设也有很重的“新加坡味”，但是实施力度上还有差距。比如新加坡“组屋”的出售都是由政府负责的，杜绝了开发商的干扰；其“组屋”占房产市场的比重也远高于我国经济适用住房所占比重。

　　二、国外住房保障体系综合观察

　　通过对国外住房保障制度大量资料案例的分析不难看出，国外住房保障体系包含两个不同层面的重要体系，即住房保障的法律体系和住房保障的实施机构体系两大体系。其中法律体系为住房保障提供制度保障，实施机构体系为住房保障提供实施保障，两者共同作为国家住房保障的工具，对住房保障起着完整而规范的调控作用。

　　⊙ 住房保障法律体系特征及其作用

　　经过长期的法制实践历程，国外住房保障制度的法律体系都已基本形成了互补性较强的趋向完善的住房保障法律体系。这个体系包括宪法、民法等一般性综合性法律中的相关法律条文，也包括综合性的社会保障法律中的有关住房保障的法律条文，以及有关住房保障的专门律法。整个法律体系在住房保障体制的不同层面上发挥着重要的作用。这些作用体现在以下方面：

　　其一，为建立住房保障体制提供法律依据。住房保障的法律和专门法律对居民拥有适当住房的基本权利加以规定和保护，明确居住权是公民权利的重要组成，保障居民的基本居住条件是政府职能的基本体现。

　　其二，制定明确的住房保障体制目标。依据法律对公民居住权的规定，根据不同历史时期的国情，有针对性地通过法律明确住房保障体制的目标，并随社会经济的发展和宏观政策的变更而适时调整，从而逐步实现全体居民的居住权。
　　第三，规定具体方式以实现住房保障。以法制手段详细规定住房保障对象范围界定和保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立及权限划分，以及对骗取保障行为的惩罚等，明确中央和地方、各种专门机构之间的权责区分，既能使政策法令更具可操作性，还可以避免其出现互相推诿不作为等现象，以达到权责分明、各负其责、措施有力、提高效率、落实得当的目的。

　　⊙ 实施机构体系结构及其特征

　　由于中低收入阶层住房问题是住房保障目标面临的主要问题，因此西方国家一方面以法律为依据成立专门的机构来实施各项保障措施；另一方面通过法律来引导和规范相关经济主体的行为，鼓励服务住房保障的整体目标，以保证住房保障体制有效实施。从实施机构体系的构成上看，由决策协调机构、具体执行机构和金融中介机构三个层次构成。

　　决策协调机构

　　住房保障体制的实施，涉及计划、财政、金融、税务、土地、规划设计、司法等众多部门。为有效地协调各部门的工作，保证政策法令的执行，设立高层次的决策协调机构的必然选择，该类机构负责制定解决住房问题的政策和计划，运筹物资、资金、劳动力等资源的分配，协调住房保障体制的运行。

　　执行实施机构

　　为了不影响市场机制的运作和自身职能的发挥，决策协调机构负责制定政策和计划并分配资源，避免因直接参与住房市场造成“政企不分”，因此在决策协调机构以外，由专门的执行实施机构来具体执行有关政策和计划。具体执行机构主要包括国有住房公司和民间非盈利组织两大类，其中，国有住房公司以地方政府所有为主；民间非盈利组织则包括居民自发组织、私有企业和宗教或慈善机构的住房组织等。

　　金融中介机构

　　住房作为价格高昂的生活必需品的特性，决定了中低收入阶层自有资金购置住房的受限性，因此住房金融中介机构便成为解决资金缺口的重要渠道。许多国家采取税收、利率优惠政策鼓励个人储蓄和利用抵押贷款建、购房，由金融机构将量小分散、期限短暂的资金转化为数量较大、期限较长的资金；同时，政府给予中低收入家庭建、购房的预算拨款与经济补助等政策性资金，也需要金融机构进行营运管理。

　　政策性住房金融机构的设立，是针对中低收入阶层住房问题而来的，其资金来源由政府拨款、中央银行贷款、专项住房基金、法定强制储蓄和社会居民存款等组成。

　　三、国外住房保障体系启示录

　　回顾西方国家住房保障体制的演进历程，尽管各国住房保障体制各有特色，利弊并存，甚至在发展道路上有反复，但就总体而言，住房保障制度在社会进步与经济发展中起到了不可替代的促进作用，在这一发展过程中所表现出来的得失成败与经验教训，无疑对于中国住房保障体制的改革和建设具有重要的启示意义。

　　⊙ 启示之一：

　　住房保障制度是工业化和城市化前提下住房问题的必然产物

　　住房问题，归根结底是工业化与城市化加速发展的必然产物。在城市聚集效应和规模经济的影响之下，现代工业化的过程同时也是城市化的进程。工业和人口在城市的高度集中，形成对城市土地和住房的巨大需求，从而产生了住房供应的严重短缺，进而导致土地价格以及住房价格的上涨，最后形成中低收入家庭的住房支付能力与房价之间的巨大落差。几乎每个西方国家在完成工业化和城市化的过程中都饱受城市住房供应短缺这一社会问题的痛苦折磨。西方国家的实践表明，城市住房问题是住房问题的焦点和主体。如果解决了城市的住房问题，也就基本上解决了全社会的住房问题。因此，为提高民众福利，缓解住房与社会矛盾，保持社会安定，各国政府都针对城市的住房问题进行了积极的干预，从而促成了住房保障体制的萌生。所以，城市住房问题是住房保障体制的产生与工业化和城市化尤其是现代城市的发展密切相关的。目前我国正处于大规模工业化和城市化进程之中，建立住房保障体制是一项势在必行的重要任务。

　　⊙ 启示之二：

　　市场性分配和保障性分配两手抓，两手都要硬

　　随着人类文明的进步，“住房作为人类生存不可或缺的必需品，人人都应享有合适的住房”的观点已经得到普遍认可。然而由于住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，以低收入者为主体的社会底层难以仅只依赖市场机制来解决住房问题。因此，政府作为国家经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。尤其是因城市化高速发展而居民收入水平普遍不高等原因，从而出现社会性住房紧张的情况下，没有政府的干预，就不可能有效地缓解住房矛盾。

　　但是，政府成为构建住房保障体制的主体，也并不意味着政府要完全取代市场机制，更不是破坏市场机制。市场机制仍然是供应与配置住房资源的最有效率的经济制度，而且社会经济制度的基本设计也决定了市场要对住房资源配置起基础性的作用。所以，政府对住房市场的干预不是破坏或取代市场机制的运行，而是在市场机制有限的情况下引导市场，对市场机制进行补充和修正。西方国家在进行住房保障体制的设计时，政府一方面以监管者的身份代表全社会管理和监督住宅市场而作为影响市场的外在因素；另一方面以直接参与者的身份作为内在因素直接参与交易，影响供求关系、价格和资金循环，调节市场内部的诸种关系以及市场内外之间的关系。近些年来，许多西方国家对原有住房保障体制进行了较大改革，目的也是在于通过减少对市场机制本身作用的过多影响以消除市场信息扭曲的现象。因此，对于正在建立社会主义市场经济体制的中国来说，在住房保障体制构建过程中，一定要正确认识政府与市场的关系。

　　⊙ 启示之三：

　　不同发展阶段是影响住房保障体制运行方式的决定性因素

　　不同的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的需求程度和发生作用的范围也会相应产生很大差别。

　　通常在住房严重短缺时期的供不应求，房价与支付能力差距较大，住房保障需求相对强烈，需要保障的范围相对较大，需要保障程度也较高。而在住房供求关系相对缓和时期，需要保障的范围较小、保障程度的求较低，政府保障压力相对较轻。

　　另一方面，不同的住房发展阶段也会深刻影响住房保障具体方式的选择。例如，在住房严重短缺时期，应当适用最有利于刺激住宅的供给、加快住房建设的政府直接建房方式；而当住房供求关系比较缓和时期，采取房租补贴的方式，则更具有选择性，更有利于减少保障资金支出。相反，如果在住房短缺时期简单地实行房租补贴的方式，则会由于房价较高、申请住房补贴的居民较多、补贴数额较大，难以达到减少政府保障支出的目的。但如果住房供求矛盾较小，房价比较稳定，继续实行建房政策，则不利于市场作用的发展，甚至干扰市场机制的正常运行。

　　所以，住房发展阶段决定了住房保障体制的覆盖范围和程度，影响了住房保障方式的选择以及各种具体方式之间的关系。因此，应当根据住房发展阶段来决定住房保障体制的运行方式，并随其演进而及时地对住房保障体制的运行方式进行相应调整。

　　⊙ 启示之四：

　　多层次水平差别和多元化手段，是实现住房保障的必然途径

　　住房保障的实质，是政府承担市场价格与居民支付能力的差距，以解决部分居民对住房支付能力不足的问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平也须有层次性，以体现其公平性；保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇享受相应的保障。与之相适应的，为灵活地适应不同保障对象的需求和待遇而提供不同的保障手段，即保障水平的层次性决定了手段的多元化。这些保障手段对政府财力的要求、对市场机制的影响、对保障公平性的体现都是各不相同的，分别适应于不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段和不同的居民保障需求。

　　这种层次性的实现，要求必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇，从而控制不同保障手段和水平的适用对象与范围。当居民家庭收入改变后，待遇也要随之改变，以避免其过度享受福利待遇。

　　⊙ 启示之五：

　　保持住房保障体制运行的可持续性，财政支付能力是首要前提。

　　住房保障体制实际上是政府向居民提供的一种公共产品，其效用就是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，使广大中低收入和最低收入居民家庭也能够享受经济发展的利益，从而保持分配公平和社会稳定。政府要持续地提供这种公共产品，或者说住房保障体制的运行要保持持续性，政府的财政支付能力则是首要前提。

　　住房保障体制中的任何模式任何手段，都毫无例外地需要政府的财政支持作为后盾，缺乏财政资金的投入，是无法实现实施这一体制的。因此，保障模式所采取的措施必须在财政支付能力可承受范围之内实施，才能保证该体制能够长期稳定地持续运行。

　　财政支付能力作为保持住房保障体制可持续性运行的基础性因素，决定了住房保障体制运行的效果。就我国目前现状而言，这意味着住房保障手段措施的选择要合理恰当，要从国情出发，避免陷入西方国家曾经出现或正在出现的“福利困境”。