论有组织犯罪       ［美］高　森            

论有组织犯罪       ［美］高　森             　　 　　引言 　　 　　对当今世界生活质量较具危险性的一个威胁既是传统的，也是现代的，其具体表现为当权派与黑社会结成的政治犯罪集团(PCN)。这种日益强大、横行无忌的政治犯罪集团极大地破坏了世界各国的法治、人权和经济，转型中的国家受到的危害更为深重。政治犯罪集团潜在的影响，甚至它的存在都经常被人谈论，这不仅是其内部人员别有用心的结果，也是安全防范专家低估政府机构外部集团作用所造成的。 　　在墨西哥、尼日利亚、土耳其和台湾等地，政治犯罪集团已经成为经常复发的"慢性恶疾"，只是它的表现形式和彼此之间的力量均衡各有不同。在哥伦比亚、阿富汗、塞拉利昂、巴尔干和高加索等地，政治犯罪集团的问题更为严重，具有暴力特征，而且变化莫测，常常主宰一个国家的政治、经济和社会生活。 　　由于地区性问题国际化，国际问题又产生地区性的影响，因而，在世界许多地区，犯罪分子与政治精英之间存在着复杂、不可告人的关系，这种关系不能仅用地方的政治形势来解释，它还是由世界政治的地区和全球发展趋向决定的。这种日趋增长、纷繁复杂的内在力量也对安全构成新挑战，愈来愈引起人们的关注。 　　本文的第一部分着重强调政治犯罪集团问题的严重性，并阐述在地区化和全球化的趋势下，这一问题为什么非常重要。第二部分则试图寻找造成这一问题的"根源"和"关键"。一些人会对文章结论的理论根据表示怀疑，尤其是那些隐秘关系的可靠性。事实上，这些结论和有充分根据的理论、数据的获得的确不是轻而易举的。但是，在此之前已有了大量对于各种案例的研究，其中一些能为我们提供很好的佐证。所以，这些模式、结论、假设有利于我们进一步研究，为制定政策提供依据。 　　重要的是，除此之外，从全球性组织(联合国、八国集团、世界银行)领导人到地区性组织(欧盟、美洲国家组织)领导人，再到国家、亚国家的政治精英都己开始努力克服这一难题。他们制定对策，签署国际协定，划拨开支用于军用和其他航天技术来控制"恶疾"的蔓延。在对这一问题成因有了确切的定论后，他们正在开展并推行针对政治犯罪集团的有关政策。 　　 　　 　　一、政治犯罪集团：一个主要的安全问题或是一个令人头疼的组织？ 　　 　　1.主要术语的定义 　　 　　定义是必要的，可以避免混淆，形形色色的政治家、犯罪分子造成这种混淆。尽管如此，现行的一些定义却显得过于空泛： 　　有些人将某些政府或政权定义为"罪犯"，仅仅因为他们曾蓄意破坏像联合国1948年的《世界人权宣言》那样的国际协议。这个定义虽然没有反对有些国家政权的罪恶本质，但显得过于空泛，不适合研究。该定义几乎包揽了绝大多数的独裁政权，从法西斯、"共产主义"专政，到诺列加领导下的巴拿马。政治罪犯和职业罪犯之间相互勾结，会产生不同的问题，而该定义忽略了这两种问题的区别。 　　还有一些人将个别领导人和他们领导下的政府定义为"罪犯"。这是因为这些领导人和他们操纵下的政府体系常常触犯自己社会的刑法。在"盗贼统治的国家"，腐败的领导人为自家、政治盟友以权谋私。蒙博托(刚果)、奥巴桑乔(尼日利亚)、埃斯特拉达(菲律宾)等似乎可被归为这一类。 　　本文的焦点是政治当权派与黑社会两大组织、机构之间的相互联系。他们的秘密活动持续不断，并同时采用了多种形式。有时我们很容易就可以分辨出两派的人物，(例如在美国，"我们的事业"组织和当权派之间)。但有时情况就没有这么乐观了，尤其是当一位当权派与一伙匪徒经常心照不宣地从事贸易活动时，当职业罪犯居然被选为当权者时，存在于这两伙人之间的界限就逐渐模糊，有时这两派甚至狼狈为奸。 　　 　　罪犯(黑社会) 　　在黑社会的掩护下，罪犯的行为往往能够逃脱公众的视线，他们有着许许多多的特征：[1]他们通常都是职业的；他们以犯罪谋生，有些人还从事非法与合法两种职业；他们的首要动机就是赚钱，但赚钱不是驱动他们的唯一因素。罪犯首脑是组织的一个部分，维系着其他的犯罪分子。黑社会组织可以像美国或意大利黑手党那样等级森严，也可以像散居在世界各地的华裔组织那样不分高低贵贱。黑社会的地理分布可以是本地化的，地区化的，或是国际化的。这些犯罪分子故意践踏国家法律和国际惯例(其中最重要的是打击毒品非法交易的联盟)。 　　 　　政治当权派(上层社会) 　　另一方面，政治当权派必须将自己的一些行为开诚布公。对于我们来说，明了合法政府与非法政府及恐怖、分裂、激进组织(例如"基地"组织、哥伦比亚FARC、爱尔兰共和军、科索沃解放军)的区别是很重要的。因为各种各样的犯罪集团往往借着合法的、政府的外衣，从事不可告人的勾当。 　　政治犯罪集团的第一类人员是执掌政府中行政、立法、司法部门的官员。他们当中包括安全、军事、准军事、情报等部门的人员，还有警察、执法人员、公诉人和法官。通常，他们仅在地方和国家内部活动，但也与内部和外部的跨国犯罪分子来往。 　　这一集团的顶端是总统、总理和各部部长，他们的作用通常限于国内，有时也同国际犯罪分子勾搭在一起。[2] 　　第二类人员是服务于政府官员的"前沿人物"。他们包括具有一定职务的政党官员，公关公司，企业，法律顾问，会计师和各政党治下的非政府组织。他们的活动以国内为根基，触角也经常伸向国外。[3] 　　第三类人员是在官场中时上时下的反对派。他们及其前沿人物和组织通常以国内为基地，但也同国外的政治当权派及犯罪分子保持千丝万缕的联系。[4] 　　政治犯罪集团涵盖了地方、国内、跨国等各种层次的政治当权派和犯罪分子。他们的模式在不同的"协作"与"冲突"当中摇摆不定。[5]随着时间的推移，出现了新的更稳定的势力均衡时，旧的体系就变得摇摇欲坠。有时，政治犯罪集团合作双方之间的矛盾会演化成公开的战争，从而大大削弱了其力量。例如，在八十、九十年代，意大利黑手党和政客经历了几十年的联合后，最终都受到了沉重的打击。[6]但是，大多数情况下，在犯罪团伙肆虐猖獗的地方，不管是处于民主还是独裁的政权下，犯罪分子总能在地方、国家政府和跨国犯罪集团中找到容身之所。 　　在一段时间内存在的犯罪组织总是可以通过与当地或是国家的政府勾结谋取实利。政治犯罪集团就是那些能够得以长期生存的组织。其中具有代表性的就是南意大利、美国-墨西哥边界的犯罪集团。[7] 　　可是，我们还应注意到，并不是所有涉及犯罪和腐败行为的政客都与政治犯罪集团有关。这些政客不必与黑社会勾结，而是直截了当地采用犯罪的方式，例如腐化堕落。在他们看来，这种政府官员之间的联合更为有利。 　　 　　2.为什么政治犯罪集团是一种跨国安全威胁 　　 　　为什么政治犯罪集团是一种跨国安全威胁，而不仅仅是一种地方执法或政策问题?安全威胁较大地干扰了社会职能的顺利实施。威胁一个系统内政治、经济、社会基础的情况不能被认为是一种普通的犯罪问题。通常情况下，在一个系统内，基础或网络可以提供调和分歧的工具。例如，美国的街头犯罪和公众健康问题总体上不是安全问题，并且这些问题一般不会威胁法律和卫生系统功能的正常运作。另一方面，墨西哥当代有组织犯罪和南部非洲爱滋病的蔓延威胁到了这些社会的法律、经济和社会基础。甚至对威胁的认知也可滋生安全问题，如降低对中央政府权威的信心，或者建立另一种替代权力结构。 　　特别是对于世界上的很多弱国和小国而言，政治犯罪集团是对治理能力和法治基础的一种主要威胁。最高政治领导人采取的主要外交政策或经济决策可能并未经协商或经犯罪集团参与。而且，在这些社会中政治犯罪集团决定着政策的主要方面。例如，在大选或任命主要官员和司法人员时，或是在做出重要公共投资决策时，税收政策、贸易政策等事务由政治领导人和犯罪组织领导人共同制定。所以，安全领域、检察制度、边境控制等方面官员由当权派任命。在法院中，会扩展到以下问题：谁应被起诉，谁应被相信，什么样的监狱条件或什么样的惩罚。政治犯罪集团比少数腐败官员卷入的要深。它可以并且有时实际上已经控制了一个国家的政治，以及这个国家的正常运作。它极大地影响了系统的职能，同时威胁法治的实施。 　　而且，政治犯罪集团内部的平衡可能时左时右。有时，政客们占主导地位，有时犯罪集团占主导地位。政治犯罪集团控制国家的细节很多。不论谁占主导地位，政客、犯罪分子、团伙在多方面影响着政府，并在一个国家内调和分歧。 　　决定政治犯罪集团维持权力能力的关键因素是它可以采取暴力和胁迫手段达到目的。除采用暴力手段之外，为达到目的，政治犯罪集团在必要时可以动员国家的各种力量。当公众对谁是他们的保护者(警察、情报官员、安全力量)感到担心并失去了对选举和司法体系的信心时，他们将寻找替代物，产生不同的赞助人和支持者，并进一步削弱国家系统。 　　特别是在全球化的今天，所有领域都备受关注。这是因为政治犯罪集团可以在地方、民族、地区、国家或跨国等各种层面上运作。他们在一个国家或地区的活动破坏了民主治理能力、法治、经济发展、人权以及该地区的环境。但是一个地方性的政治犯罪集团也可以、并且经常实际上取得了不受惩罚的地区优势，或者在其它地区建立了避难所，可以如同在本国一样高效地在其它国家开展活动。例如，一个国家的政治犯罪集团将使用其它国家的安全港，以生产毒品、仿制品等非法商品；他们用其它国家的中转地进行走私并进入市场；他们再在另一个地方进行洗钱、开会、伪造文书、特别是伪造护照(包括外交护照)。这些国家的中央政府通常难以完全控制他们的国土，这种事实使一个有效政府的责任变得不可靠。 　　现在这种影响经常超越国内活动。一个国家或地区的政治犯罪集团也具有影响地区和全球安全的作用。它可以影响国与国的关系，使建立正常关系几乎变得不可能。例如，对巴尔干问题、美国墨西哥边境、中亚和西南亚、金三角和中非问题的政治决策都受到了其它国家政治犯罪集团的影响。西南亚的毒品、武器、资源和人口走私路线被前独联体国家、巴尔干、意大利南部的政治犯罪集团控制。这种阴暗面是事实。哥伦比亚的政治犯罪集团在墨西哥、加勒比海国家的政治和安全领域起主要作用。哥伦比亚卡特尔使用墨西哥、加勒比海国家向美国走私路线的决定导致了在这一地区产生了大规模的国家政治犯罪集团。在这种国家政治犯罪集团获得发展以前，它们只是地区性组织，仅影响地方犯罪和腐败。20世纪90年代，这种转型改变了中南美洲、墨西哥、加勒比国家和美国边境地区的政治和安全环境。 　　当前，在世界上192个国家中，大约有 5个国家有强大的治理能力和法治，这些国家的政治犯罪集团较弱。另一方面，大约120个国家可划入失败国家行列[8]。这些国家有中等或较强的政治犯罪集团。在这些国家中，政治犯罪集团威胁本国人民的安全，更威胁着其它国家人民的安全。例如，美国受欧亚国家、墨西哥和加勒比国家政治犯罪集团的威胁。他们从事毒品、非法移民、侵犯知识产权、扩散大规模杀伤性武器，即使美国本身并不存在国内地区或国家政治犯罪集团，这也对美国国内产生了直接影响。中华人民共和国也面临着来自政治犯罪集团的当前和未来威胁。这种威胁既来自国内也来自国外政治犯罪集团。 　　在中国国内，有组织的犯罪呈增长趋势，政治犯罪集团也在蔓延。在有些地区，这个问题的存在已经得到了相当公开的承认。[9]在其它一些地方，措辞则较含糊。然而，有迹象表明，政治犯罪集团支持了某些社会集团以金钱和暴力与其它集团进行的斗争，并使社会基础的稳定性受到了破坏。 　　政治犯罪集团在边界的活动同样影响到中国的内部基础。例如源自东南亚的毒品贩运，看起来与艾滋病的蔓延和吸毒者的增多有一定关系。这些内部影响可能使中国主要地区内权力和犯罪的结合得到加强。中国国内势力较大的政治犯罪集团参与破坏知识产权，在南中国海进行盗版活动，制造敏感化工产品等行径，可能对世界其它地区的政治犯罪集团产生助长作用。上述这些问题正在出现。中国边界漫长，难以控制，经济的高速成长提供了各种有吸引力的机会，无论是合法的还是非法的。 　　政治犯罪集团的活动在特定的环境下会非常严重。例如在拥有大规模杀伤性武器(WMD)的地区，政治犯罪集团可以推动WMD或其配件的出口，也可以促成其进口。这将是对俄罗斯，或许也是对中国的威胁。[10] 　　那些对于全球经济非常重要的经济、金融和生产区域，对政治犯罪集团的防范能力是很脆弱的。举例来说，中国、南亚和墨西哥就已经卷入了大规模造假和违反知识产权的经济活动，这些活动对美国和其他国家造成了损害。政治犯罪集团还可能帮助犯罪集团取得对于经济安全基础十分关键的经济领域的控制权，例如远程通信和金融服务等。政治犯罪集团的发展破坏地区合作，损害国家关系，也是地缘战略性区域不稳定的一个因素。 　　 　　3.全球、国际组织越来越认识到政治犯罪集团问题 　　 　　许多政府和国际机构现在都认为，有组织犯罪、跨国犯罪和腐败是三大安全威胁。虽然将政治犯罪集团作为一个安全威胁的明确表述目前还较少见，不过上层社会与黑社会的勾结已经是被越来越广泛地认识到的事实。 　　例如，美国于1995年第一次全面阐述有组织犯罪对国家安全的威胁，并且从此以后将有组织犯罪纳入政府的战略与计划之中。克林顿政府的"总统决策指示42"明确指出，有组织犯罪对国家安全构成威胁。同年，克林顿总统在联合国成立五十周年发言中提醒各国，有组织犯罪已经成为全球性威胁。三年后，《美国国际犯罪控制战略》一书出版，这是美国第一次尝试制定国家安全战略。该书认为国际犯罪是美国政府的一大威胁。2000年，美国特别提到政治犯罪集团这一说法。"美国局际工作组"出版了第一份《国际犯罪威胁评估报告》，公开承认政治犯罪集团是国家安全的威胁。 　　1998年"八国集团"在英国伯明翰召开首脑会议，开始重点讨论有组织犯罪的威胁，并且成立了一个名为"里昂小组"的高级专家组。当然并非所有八国都认为政治犯罪集团是一个不可忽略的威胁。[11] 　　联合国(尤其是位于维也纳的联合国"毒品控制和犯罪预防局")日益关注跨国犯罪，特别是关注近年来的毒品犯罪、贩卖人口及贪污犯罪。目前，打击高官犯罪和贪污犯罪的预算和捐款逐渐增加，但是联合国仍然没有明确表示政治犯罪集团是一个重要威胁。[12] 　　 　　 　　二、造成和支撑政治犯罪集团的原因和条件 　　 　　行为人/代理人的动机 　　 　　犯罪分子是不安全的，他们的生命与健康也没有保障。在本国政府、外国政治人物及其圈内、圈外的竞争对手当中，没有任何个人或组织保护他们及其家庭。罪犯也需要保护、免罚和安全，甚至需要他人推动其活动。如果与统治阶级合作，他们可在其犯罪组织内外得到保护，在外不受执法部门的追究，在内不受竞争对手的迫害。他们还可通过政治犯罪集团联系得到更多的保障，例如从警察、情报和部队等部门获取信息，压制其对手。[13] 　　犯罪分子也想得到来自政府部门的、可以盈利的经济信息。例如，政府有关经济政策和管理活动的早期信息，可使他们有利可图。这些信息包括私有化计划，公共合同招标，许可证的出售，以及其他机会。对于属于前苏联的转型国家来说，这是一个特殊的问题。[14] 　　事业成功的犯罪精英常想被统治阶级所接纳，为其个人和家庭寻找机遇。他们常想与名流一起参加在高级场所举办的活动，希望宗教领袖能够保护其家庭。他们想得到社会上最优秀的和最有权的人们的尊敬。所以，他们的身边全是象征着财富与金钱的东西，例如宽敞的房屋，甚至是私人园林。[15]他们在黑社会里有钱有势，又该如何利用这些金钱与权力呢? 　　政治精英们之所以与神通广大的黑社会合作，是怀着各种不同的动机，其主要动机肯定还是金钱，他们可利用金钱达到个人及政治的目的：过上奢侈的生活，赢得选举，保住官职。政治家们利用与犯罪分子的联系，为其腐败经营或洗钱行为提供方便。[16] 　　恐惧--对家庭和职位的威胁吓坏了一些人。他们常受到这样的威胁，"要银元还是要子弹"，要么接受犯罪分子的金钱，要么就是被杀死。政治人物刚出道时勾结犯罪分子，待其做了大官后，就再也不会摆脱这种关系，或者他是出于物质或心理压力，继续与犯罪分子合作。[17] 　　犯罪分子经常提供其他方面的服务，例如打探国内外竞争对手的信息，瓦解直至消灭政治对手(例如七十年代的台湾)，在特定地区赢得选票(例如八十年代的西西里和台湾)。[18] 　　强大的文化引力，频繁的家族往来，以及长期的合作，也将政治家和犯罪分子拉到一起，南部意大利和西西里岛就是实例。这是另一个方面的因素。[19] 　　 　　引言 　　 　　对当今世界生活质量较具危险性的一个威胁既是传统的，也是现代的，其具体表现为当权派与黑社会结成的政治犯罪集团(PCN)。这种日益强大、横行无忌的政治犯罪集团极大地破坏了世界各国的法治、人权和经济，转型中的国家受到的危害更为深重。政治犯罪集团潜在的影响，甚至它的存在都经常被人谈论，这不仅是其内部人员别有用心的结果，也是安全防范专家低估政府机构外部集团作用所造成的。 　　在墨西哥、尼日利亚、土耳其和台湾等地，政治犯罪集团已经成为经常复发的"慢性恶疾"，只是它的表现形式和彼此之间的力量均衡各有不同。在哥伦比亚、阿富汗、塞拉利昂、巴尔干和高加索等地，政治犯罪集团的问题更为严重，具有暴力特征，而且变化莫测，常常主宰一个国家的政治、经济和社会生活。 　　由于地区性问题国际化，国际问题又产生地区性的影响，因而，在世界许多地区，犯罪分子与政治精英之间存在着复杂、不可告人的关系，这种关系不能仅用地方的政治形势来解释，它还是由世界政治的地区和全球发展趋向决定的。这种日趋增长、纷繁复杂的内在力量也对安全构成新挑战，愈来愈引起人们的关注。 　　本文的第一部分着重强调政治犯罪集团问题的严重性，并阐述在地区化和全球化的趋势下，这一问题为什么非常重要。第二部分则试图寻找造成这一问题的"根源"和"关键"。一些人会对文章结论的理论根据表示怀疑，尤其是那些隐秘关系的可靠性。事实上，这些结论和有充分根据的理论、数据的获得的确不是轻而易举的。但是，在此之前已有了大量对于各种案例的研究，其中一些能为我们提供很好的佐证。所以，这些模式、结论、假设有利于我们进一步研究，为制定政策提供依据。 　　重要的是，除此之外，从全球性组织(联合国、八国集团、世界银行)领导人到地区性组织(欧盟、美洲国家组织)领导人，再到国家、亚国家的政治精英都己开始努力克服这一难题。他们制定对策，签署国际协定，划拨开支用于军用和其他航天技术来控制"恶疾"的蔓延。在对这一问题成因有了确切的定论后，他们正在开展并推行针对政治犯罪集团的有关政策。 　　 　　 　　一、政治犯罪集团：一个主要的安全问题或是一个令人头疼的组织？ 　　 　　1.主要术语的定义 　　 　　定义是必要的，可以避免混淆，形形色色的政治家、犯罪分子造成这种混淆。尽管如此，现行的一些定义却显得过于空泛： 　　有些人将某些政府或政权定义为"罪犯"，仅仅因为他们曾蓄意破坏像联合国1948年的《世界人权宣言》那样的国际协议。这个定义虽然没有反对有些国家政权的罪恶本质，但显得过于空泛，不适合研究。该定义几乎包揽了绝大多数的独裁政权，从法西斯、"共产主义"专政，到诺列加领导下的巴拿马。政治罪犯和职业罪犯之间相互勾结，会产生不同的问题，而该定义忽略了这两种问题的区别。 　　还有一些人将个别领导人和他们领导下的政府定义为"罪犯"。这是因为这些领导人和他们操纵下的政府体系常常触犯自己社会的刑法。在"盗贼统治的国家"，腐败的领导人为自家、政治盟友以权谋私。蒙博托(刚果)、奥巴桑乔(尼日利亚)、埃斯特拉达(菲律宾)等似乎可被归为这一类。 　　本文的焦点是政治当权派与黑社会两大组织、机构之间的相互联系。他们的秘密活动持续不断，并同时采用了多种形式。有时我们很容易就可以分辨出两派的人物，(例如在美国，"我们的事业"组织和当权派之间)。但有时情况就没有这么乐观了，尤其是当一位当权派与一伙匪徒经常心照不宣地从事贸易活动时，当职业罪犯居然被选为当权者时，存在于这两伙人之间的界限就逐渐模糊，有时这两派甚至狼狈为奸。 　　 　　罪犯(黑社会) 　　在黑社会的掩护下，罪犯的行为往往能够逃脱公众的视线，他们有着许许多多的特征：[1]他们通常都是职业的；他们以犯罪谋生，有些人还从事非法与合法两种职业；他们的首要动机就是赚钱，但赚钱不是驱动他们的唯一因素。罪犯首脑是组织的一个部分，维系着其他的犯罪分子。黑社会组织可以像美国或意大利黑手党那样等级森严，也可以像散居在世界各地的华裔组织那样不分高低贵贱。黑社会的地理分布可以是本地化的，地区化的，或是国际化的。这些犯罪分子故意践踏国家法律和国际惯例(其中最重要的是打击毒品非法交易的联盟)。 　　 　　政治当权派(上层社会) 　　另一方面，政治当权派必须将自己的一些行为开诚布公。对于我们来说，明了合法政府与非法政府及恐怖、分裂、激进组织(例如"基地"组织、哥伦比亚FARC、爱尔兰共和军、科索沃解放军)的区别是很重要的。因为各种各样的犯罪集团往往借着合法的、政府的外衣，从事不可告人的勾当。 　　政治犯罪集团的第一类人员是执掌政府中行政、立法、司法部门的官员。他们当中包括安全、军事、准军事、情报等部门的人员，还有警察、执法人员、公诉人和法官。通常，他们仅在地方和国家内部活动，但也与内部和外部的跨国犯罪分子来往。 　　这一集团的顶端是总统、总理和各部部长，他们的作用通常限于国内，有时也同国际犯罪分子勾搭在一起。[2] 　　第二类人员是服务于政府官员的"前沿人物"。他们包括具有一定职务的政党官员，公关公司，企业，法律顾问，会计师和各政党治下的非政府组织。他们的活动以国内为根基，触角也经常伸向国外。[3] 　　第三类人员是在官场中时上时下的反对派。他们及其前沿人物和组织通常以国内为基地，但也同国外的政治当权派及犯罪分子保持千丝万缕的联系。[4] 　　政治犯罪集团涵盖了地方、国内、跨国等各种层次的政治当权派和犯罪分子。他们的模式在不同的"协作"与"冲突"当中摇摆不定。[5]随着时间的推移，出现了新的更稳定的势力均衡时，旧的体系就变得摇摇欲坠。有时，政治犯罪集团合作双方之间的矛盾会演化成公开的战争，从而大大削弱了其力量。例如，在八十、九十年代，意大利黑手党和政客经历了几十年的联合后，最终都受到了沉重的打击。[6]但是，大多数情况下，在犯罪团伙肆虐猖獗的地方，不管是处于民主还是独裁的政权下，犯罪分子总能在地方、国家政府和跨国犯罪集团中找到容身之所。 　　在一段时间内存在的犯罪组织总是可以通过与当地或是国家的政府勾结谋取实利。政治犯罪集团就是那些能够得以长期生存的组织。其中具有代表性的就是南意大利、美国-墨西哥边界的犯罪集团。[7] 　　可是，我们还应注意到，并不是所有涉及犯罪和腐败行为的政客都与政治犯罪集团有关。这些政客不必与黑社会勾结，而是直截了当地采用犯罪的方式，例如腐化堕落。在他们看来，这种政府官员之间的联合更为有利。 　　 　　2.为什么政治犯罪集团是一种跨国安全威胁 　　 　　为什么政治犯罪集团是一种跨国安全威胁，而不仅仅是一种地方执法或政策问题?安全威胁较大地干扰了社会职能的顺利实施。威胁一个系统内政治、经济、社会基础的情况不能被认为是一种普通的犯罪问题。通常情况下，在一个系统内，基础或网络可以提供调和分歧的工具。例如，美国的街头犯罪和公众健康问题总体上不是安全问题，并且这些问题一般不会威胁法律和卫生系统功能的正常运作。另一方面，墨西哥当代有组织犯罪和南部非洲爱滋病的蔓延威胁到了这些社会的法律、经济和社会基础。甚至对威胁的认知也可滋生安全问题，如降低对中央政府权威的信心，或者建立另一种替代权力结构。 　　特别是对于世界上的很多弱国和小国而言，政治犯罪集团是对治理能力和法治基础的一种主要威胁。最高政治领导人采取的主要外交政策或经济决策可能并未经协商或经犯罪集团参与。而且，在这些社会中政治犯罪集团决定着政策的主要方面。例如，在大选或任命主要官员和司法人员时，或是在做出重要公共投资决策时，税收政策、贸易政策等事务由政治领导人和犯罪组织领导人共同制定。所以，安全领域、检察制度、边境控制等方面官员由当权派任命。在法院中，会扩展到以下问题：谁应被起诉，谁应被相信，什么样的监狱条件或什么样的惩罚。政治犯罪集团比少数腐败官员卷入的要深。它可以并且有时实际上已经控制了一个国家的政治，以及这个国家的正常运作。它极大地影响了系统的职能，同时威胁法治的实施。 　　而且，政治犯罪集团内部的平衡可能时左时右。有时，政客们占主导地位，有时犯罪集团占主导地位。政治犯罪集团控制国家的细节很多。不论谁占主导地位，政客、犯罪分子、团伙在多方面影响着政府，并在一个国家内调和分歧。 　　决定政治犯罪集团维持权力能力的关键因素是它可以采取暴力和胁迫手段达到目的。除采用暴力手段之外，为达到目的，政治犯罪集团在必要时可以动员国家的各种力量。当公众对谁是他们的保护者(警察、情报官员、安全力量)感到担心并失去了对选举和司法体系的信心时，他们将寻找替代物，产生不同的赞助人和支持者，并进一步削弱国家系统。 　　特别是在全球化的今天，所有领域都备受关注。这是因为政治犯罪集团可以在地方、民族、地区、国家或跨国等各种层面上运作。他们在一个国家或地区的活动破坏了民主治理能力、法治、经济发展、人权以及该地区的环境。但是一个地方性的政治犯罪集团也可以、并且经常实际上取得了不受惩罚的地区优势，或者在其它地区建立了避难所，可以如同在本国一样高效地在其它国家开展活动。例如，一个国家的政治犯罪集团将使用其它国家的安全港，以生产毒品、仿制品等非法商品；他们用其它国家的中转地进行走私并进入市场；他们再在另一个地方进行洗钱、开会、伪造文书、特别是伪造护照(包括外交护照)。这些国家的中央政府通常难以完全控制他们的国土，这种事实使一个有效政府的责任变得不可靠。 　　现在这种影响经常超越国内活动。一个国家或地区的政治犯罪集团也具有影响地区和全球安全的作用。它可以影响国与国的关系，使建立正常关系几乎变得不可能。例如，对巴尔干问题、美国墨西哥边境、中亚和西南亚、金三角和中非问题的政治决策都受到了其它国家政治犯罪集团的影响。西南亚的毒品、武器、资源和人口走私路线被前独联体国家、巴尔干、意大利南部的政治犯罪集团控制。这种阴暗面是事实。哥伦比亚的政治犯罪集团在墨西哥、加勒比海国家的政治和安全领域起主要作用。哥伦比亚卡特尔使用墨西哥、加勒比海国家向美国走私路线的决定导致了在这一地区产生了大规模的国家政治犯罪集团。在这种国家政治犯罪集团获得发展以前，它们只是地区性组织，仅影响地方犯罪和腐败。20世纪90年代，这种转型改变了中南美洲、墨西哥、加勒比国家和美国边境地区的政治和安全环境。 　　当前，在世界上192个国家中，大约有 5个国家有强大的治理能力和法治，这些国家的政治犯罪集团较弱。另一方面，大约120个国家可划入失败国家行列[8]。这些国家有中等或较强的政治犯罪集团。在这些国家中，政治犯罪集团威胁本国人民的安全，更威胁着其它国家人民的安全。例如，美国受欧亚国家、墨西哥和加勒比国家政治犯罪集团的威胁。他们从事毒品、非法移民、侵犯知识产权、扩散大规模杀伤性武器，即使美国本身并不存在国内地区或国家政治犯罪集团，这也对美国国内产生了直接影响。中华人民共和国也面临着来自政治犯罪集团的当前和未来威胁。这种威胁既来自国内也来自国外政治犯罪集团。 　　在中国国内，有组织的犯罪呈增长趋势，政治犯罪集团也在蔓延。在有些地区，这个问题的存在已经得到了相当公开的承认。[9]在其它一些地方，措辞则较含糊。然而，有迹象表明，政治犯罪集团支持了某些社会集团以金钱和暴力与其它集团进行的斗争，并使社会基础的稳定性受到了破坏。 　　政治犯罪集团在边界的活动同样影响到中国的内部基础。例如源自东南亚的毒品贩运，看起来与艾滋病的蔓延和吸毒者的增多有一定关系。这些内部影响可能使中国主要地区内权力和犯罪的结合得到加强。中国国内势力较大的政治犯罪集团参与破坏知识产权，在南中国海进行盗版活动，制造敏感化工产品等行径，可能对世界其它地区的政治犯罪集团产生助长作用。上述这些问题正在出现。中国边界漫长，难以控制，经济的高速成长提供了各种有吸引力的机会，无论是合法的还是非法的。 　　政治犯罪集团的活动在特定的环境下会非常严重。例如在拥有大规模杀伤性武器(WMD)的地区，政治犯罪集团可以推动WMD或其配件的出口，也可以促成其进口。这将是对俄罗斯，或许也是对中国的威胁。[10] 　　那些对于全球经济非常重要的经济、金融和生产区域，对政治犯罪集团的防范能力是很脆弱的。举例来说，中国、南亚和墨西哥就已经卷入了大规模造假和违反知识产权的经济活动，这些活动对美国和其他国家造成了损害。政治犯罪集团还可能帮助犯罪集团取得对于经济安全基础十分关键的经济领域的控制权，例如远程通信和金融服务等。政治犯罪集团的发展破坏地区合作，损害国家关系，也是地缘战略性区域不稳定的一个因素。 　　 　　3.全球、国际组织越来越认识到政治犯罪集团问题 　　 　　许多政府和国际机构现在都认为，有组织犯罪、跨国犯罪和腐败是三大安全威胁。虽然将政治犯罪集团作为一个安全威胁的明确表述目前还较少见，不过上层社会与黑社会的勾结已经是被越来越广泛地认识到的事实。 　　例如，美国于1995年第一次全面阐述有组织犯罪对国家安全的威胁，并且从此以后将有组织犯罪纳入政府的战略与计划之中。克林顿政府的"总统决策指示42"明确指出，有组织犯罪对国家安全构成威胁。同年，克林顿总统在联合国成立五十周年发言中提醒各国，有组织犯罪已经成为全球性威胁。三年后，《美国国际犯罪控制战略》一书出版，这是美国第一次尝试制定国家安全战略。该书认为国际犯罪是美国政府的一大威胁。2000年，美国特别提到政治犯罪集团这一说法。"美国局际工作组"出版了第一份《国际犯罪威胁评估报告》，公开承认政治犯罪集团是国家安全的威胁。 　　1998年"八国集团"在英国伯明翰召开首脑会议，开始重点讨论有组织犯罪的威胁，并且成立了一个名为"里昂小组"的高级专家组。当然并非所有八国都认为政治犯罪集团是一个不可忽略的威胁。[11] 　　联合国(尤其是位于维也纳的联合国"毒品控制和犯罪预防局")日益关注跨国犯罪，特别是关注近年来的毒品犯罪、贩卖人口及贪污犯罪。目前，打击高官犯罪和贪污犯罪的预算和捐款逐渐增加，但是联合国仍然没有明确表示政治犯罪集团是一个重要威胁。[12] 　　 　　 　　二、造成和支撑政治犯罪集团的原因和条件 　　 　　行为人/代理人的动机 　　 　　犯罪分子是不安全的，他们的生命与健康也没有保障。在本国政府、外国政治人物及其圈内、圈外的竞争对手当中，没有任何个人或组织保护他们及其家庭。罪犯也需要保护、免罚和安全，甚至需要他人推动其活动。如果与统治阶级合作，他们可在其犯罪组织内外得到保护，在外不受执法部门的追究，在内不受竞争对手的迫害。他们还可通过政治犯罪集团联系得到更多的保障，例如从警察、情报和部队等部门获取信息，压制其对手。[13] 　　犯罪分子也想得到来自政府部门的、可以盈利的经济信息。例如，政府有关经济政策和管理活动的早期信息，可使他们有利可图。这些信息包括私有化计划，公共合同招标，许可证的出售，以及其他机会。对于属于前苏联的转型国家来说，这是一个特殊的问题。[14] 　　事业成功的犯罪精英常想被统治阶级所接纳，为其个人和家庭寻找机遇。他们常想与名流一起参加在高级场所举办的活动，希望宗教领袖能够保护其家庭。他们想得到社会上最优秀的和最有权的人们的尊敬。所以，他们的身边全是象征着财富与金钱的东西，例如宽敞的房屋，甚至是私人园林。[15]他们在黑社会里有钱有势，又该如何利用这些金钱与权力呢? 　　政治精英们之所以与神通广大的黑社会合作，是怀着各种不同的动机，其主要动机肯定还是金钱，他们可利用金钱达到个人及政治的目的：过上奢侈的生活，赢得选举，保住官职。政治家们利用与犯罪分子的联系，为其腐败经营或洗钱行为提供方便。[16] 　　恐惧--对家庭和职位的威胁吓坏了一些人。他们常受到这样的威胁，"要银元还是要子弹"，要么接受犯罪分子的金钱，要么就是被杀死。政治人物刚出道时勾结犯罪分子，待其做了大官后，就再也不会摆脱这种关系，或者他是出于物质或心理压力，继续与犯罪分子合作。[17] 　　犯罪分子经常提供其他方面的服务，例如打探国内外竞争对手的信息，瓦解直至消灭政治对手(例如七十年代的台湾)，在特定地区赢得选票(例如八十年代的西西里和台湾)。[18] 　　强大的文化引力，频繁的家族往来，以及长期的合作，也将政治家和犯罪分子拉到一起，南部意大利和西西里岛就是实例。这是另一个方面的因素。[19] 　　 　　特定的结构性条件 　　 　　我们有可能找出推动或促进政治犯罪集团形成和发展的政治、社会和经济因素。 　　·政治因素 　　如果国家太过单一，缺乏竞争力，以及/或者国家及其官僚机构相对于市民社会来说过于强大，政治犯罪集团就会发展起来。前一种情况是指墨西哥的一党领导制度，俄罗斯的一党制传统，哥伦比亚的客户主义制度(国家的财产与设施被人视作礼物)。这种趋势的原因是，这些国家缺乏来自市民社会或政治反对党的制衡。甚至在美国，某些地区好像也是存在这种情况。以纽约市为例，虽然市民社会相当成熟，几十年来，承包商与美国的"我们的事业"及地方官员合作，目的是按期完成工程，以防被官僚主义或工人运动拖垮。他们利用政治犯罪集团，还可避免官僚作风，提高效率。该项发现表明，提高民主，加强制衡，发展市民社会，特别是健全各种形式的监督机构，可以削弱政治犯罪集团的作用。[20] 　　相对于社会或其他政治人物来说，如果政权根基不牢，政府管理不力，也会导致政治犯罪集团的滋生。在这种情况下，传统制度效率低下，个人主义和/或赞助人体制运转不灵，政府无能，公民或官员有法不依，这些也能解释政治犯罪集团产生的原因。例如在八十年代，哥伦比亚未能消灭长期的毒品暴力活动，以及化解私人领域的冲突。同样，尼日利亚和墨西哥分别于八十、九十年代进行民主转型时，前者警力不足，后者执法部门老化，也能说明这个问题。 　　由此可见，如果存在这种情况，人们应当努力加强该国脆弱的机构。例如，外国援助项目可促使执法机构专业化，强化争端解决机制，从而改善这种状况。美国于八十和九十年代援助意大利执法机构，为大力打击西西里政治犯罪集团发挥了作用。美国曾在八十年代援助哥伦比亚，也对近期彻底消灭麦德林和卡里政治犯罪集团做出了贡献。[21] 　　处于转型中的现行政治制度似乎特别有利于政治犯罪集团的发展。俄罗斯，乌克兰，墨西哥，佐治亚州，台湾，可能包括中国在内，都说明了这种倾向。(葡萄牙，也许还有西班牙，是这种形式的例外，这可能是由于两国是在冷战期间实现转型的。)在冷战后期，对于绝大多数前共产主义/极主义国家和独裁政权来说，这一点是正确的。经济和政治转型带来不确定性(例如何种行为规范可以接受)，而且为以前或现在的国家官员提供了与机会主义犯罪分子合作的极其有利的环境。除此以外，在机构(例如，执法部门)转型期间，实现控制的既不是古老、专制、传统的部门，也不是接替前者的新型、现代、民主的部门。这种状况可能随各种政策变化(例如，借鉴别国政府机构的技能和经验)而变化，该政策的用意在于，我们在援助转型国家时，应当注意这一问题，甚至是在抛弃过时的基本制度之前，重点建设高效的政府机构。例如，这一发现直接影响到对古巴和中国的现行政策。 　　犯罪组织能够协调国家和个人之间的利益，这种能力使得其成员不对国家效忠，而是忠诚于犯罪组织，所以增强了犯罪组织的实力，提高了官、匪合作的可能性。这种情况发生在西西里。几十年来，在黑手党的操纵之下，中央和地方政府狼狈为奸。[22]至于国家机构能够防止严密的亚国家组织的渗透和利用的程度，则是另外一个因素。例如，尼日利亚政治犯罪集团己经被少数民族(很可能也包括黑社会)所把持，这些人渗透到国家机构中，并占据着一定的职位。[23] 　　·文化因素 　　文化因素也在一定程度上促进了政治犯罪集团的发展。某些亚文化特性或特征已被认作是重要参数。例如在墨西哥或南部意大利，老板--客户制度使政治具有个人主义的特征。犯罪的，或者未犯罪的，他们都认为，解决经济需求。个人需求和冲突的权力属于那些有能力解决问题的人，这些人运用个人影响和能力，威胁或提供人身安全。 　　在中国以及"太平洋圈"的许多华人社区，黑社会都有久远的历史，而且十分普遍。[24]同样，尼日利亚也有相当数量的黑社会。在七、八十年代，意大利黑手党和共济会互相勾结，也为政治犯罪集团的隐蔽行动创造了条件。[25]社会公众普遍认为腐败是"正常的"，在二十世纪大部分时期，尼日利亚、墨西哥和香港都是如此。这种观点使得政府部门缺乏专业水平，而且导致政治犯罪集团的滋生。公众的观点涉及政府(责任心，可靠性，效率)、犯罪行为(定义何种行为构成犯罪，确定官员贪污贿赂所造成的社会耻辱程度)和财富(尊重财富，无论其来源为何)等领域。[26] 　　在有些社会，社会公众将犯罪分子视为文化英雄或"荣耀之士"，这就给非法活动被上合法的外衣。[27]例如，"黑手党"头目受人尊敬。在美国和墨西哥边界的"毒品走廊"，流行音乐中的墨西哥毒贩因拥有权力、财富，成为青年一代的偶像，他们也因其所作善事，受到教堂的宠爱。因此，这也就减少了犯罪行为和暴力活动所带来的耻辱。[28] 　　这些因素构成了促进或阻碍政府和罪犯关系的社会环境。文化变化能够导致政治犯罪集团解体，西西里和香港采取的积极措施可以证明这一点。在过去的二十年中，西西里决策者和执法官员与宗教、艺术、娱乐和教育等社会各个阶层建立联盟，目的是从文化上摈弃老板--客户制度和黑手党，从而削弱政治犯罪集团。[29]同样，自七十年代中期以来，香港的执法行动已经融入广泛的教育和预防活动之中。这种做法的核心是加强社区服务建设，包括宣传活动(广播、电视和海报)，商业道德项目，以及对中小学生开展的道德教育。西西里和香港的做法取得了成功，削弱了社会上广为蔓延的传统腐败文化的影响，增强了有力分解政治犯罪集团的奉公守法文化的作用。[30] 　　·经济因素 　　市场和经济与政治犯罪集团问题息息相关。例如，犯罪分子需要在哥伦比亚大量洗钱，建立一个全国性的政治犯罪集团成为他们的主要目标。另外，犯罪组织及其政治伙伴可为合法经营者提供效率和服务质量。例如，当本国货币贬值、波动时，企业家获得外币的唯一途径是通过犯罪组织。同样，犯有罪行的银行家常能提供迅速、简易和秘密的服务，其质量超过合法银行的合法活动，更不用说非法银行还能提供逃税和洗钱条件。全国范围内的特定经济政策也能创造有利于刑事犯罪和政治犯罪活动的环境。例如，哥伦比亚的免税计划起到鼓励非法资金和正式经济建立联系的作用。在墨西哥和西西里，地方的特定经济因素也能起到一定的作用。[31]地方犯罪组织还有能力左右当地的政府合同行为，控制当地的就业机会。[32] 　　非法商品和服务的供求动态促进了政治犯罪集团的发展。对非法商品和服务的需求，以及对需求的满足在很大程度上导致了有组织犯罪的产生，进而促使政治犯罪集团的产生。但是，他们所制定的具体的解决方法和政策方案，因公众所关心的事如此概括和模糊，所起作用甚微。经济因素的意义随着具体的经济因素不同而不同。然而，对产生政治犯罪集团的经济形式的种类予以关注，可以帮助人们发现并减少政治犯罪集团赖以生存的土壤。我们虽说难以从严格、科学的角度使用这些因素，但认识到政治犯罪集团发展中的偶然、意外、巧合因素的作用是很重要的。目前我们已经确认的偶然因素包括：(1)特定的个人；(2)特定的政治环境。 　　在特定的时间里，在政府或犯罪组织里占据特定的位置的特定人员可能会发挥独特的影响，所以说政治犯罪集团是以机会主义方式发展起来的。在某种条件下，政治犯罪集团发展壮大或人心不稳，情况相似，人物的个性也会相同。政治犯罪集团的核心人物分别是哥伦比亚麦德林、卡里集团的帕波罗·埃斯科巴尔，以及罗德瑞休斯一奥里就拉兄弟，或者是墨西哥的阿默多·卡里罗·弗安第斯。七十和八十年代，这些犯罪集团头目使哥伦比亚和墨西哥的制毒、贩毒组织举世闻名，在此过程中奠定了政治犯罪集团在哥伦比亚、墨西哥等地的基础。[33] 　　在某些情况下，人们能够识别导致政治犯罪集团产生的特殊政治环境。例如，在1948年的意大利，西西里的"基督民主党"(CD)为了与该国唯一的政党"共产党"一争高下，需要得到政治上的支持，所以就与正在崛起的"黑手党"合作。[34]基督民主党在选举中依赖黑手党只是一种权宜之计。就像冷战结束时的八十年代末一样，一旦情况变化，基督民主党与西西里黑手党之间的关系再也比不上与意大利统治阶级的关系。形势的变化是导致西西里黑手党的衰落(但不是根除)的原因。[35]偶然因素具有清晰的意义。例如，当个人成为政治犯罪集团的首要分子时，这些人就会被确定下来，成为执法或其他破坏行动的目标。八十年代，美国向哥伦比亚和墨西哥政府提供执法援助，帮助其锁定犯罪集团的首要分子，监禁、杀死和清除了犯罪集团领导层的主要成员，分裂了犯罪组织，削弱了政治犯罪集团。[36] 　　犯罪活动的种类不同，犯罪分子动机各异，就会有不同类型的政治犯罪集团。地方的走私犯和犯罪组织需要与当地的执法部门拉上关系，但是他们与州级或国家官员说不上话。这样，政治犯罪集团的活动范围狭窄，对整个社会的影响也就十分有限。相比之下，犯罪组织如有较宽、较深的地方或地区基础(例如西西里黑手党)，从事多种营利活动，它就可能寻求从各行各业、从中央到地方的执法部门拉拢人员。这种政治犯罪集团将给本国带来严重后果。我们可将更具威胁的政治犯罪集团排名，将其列为打击目标。因为资源有限，制定区分政治犯罪集团的标准尤为关键。 　　政治犯罪集团就像其他关系一样，也是变化着的。例如，起初双方中的一方(政治人物或犯罪分子)处于主导地位。然而，条件随时间而变化，最初处于劣势的一方开始占据主导地位。从五十年代到七十年代，西西里犯罪分子处于上风。八十年代，当他们感到势力衰落时，就走向战争，也就是用恐怖主义对付统治阶级和国家，包括一些从前的伙伴。当国家机构和市民社会动员起来，共同对付黑手党及其从前的政治盟友时，政治犯罪集团便势力衰落，几近毁灭。 　　在墨西哥，几十年来政治犯罪集团是受政治人物控制的。然而，八十年代政治、经济处于转型时期，[37]人们越来越关心民主、执法以及人权，使得政府更加软弱，执法效率更为低下。犯罪分子从毒品贸易和其他活动中所得财富越多，他们就越气焰嚣张，越是使用暴力。在该国，政治人物和犯罪分子之间发生大规模暴力冲突，但是哪一方处于优势还不得而知。 　　在二十世纪，政治犯罪集团经历了发生、发展和消灭的过程。美国建立了国家合同监督机构，设立了提高政府官员、行政人员工作能力的计划，采用了特别检察官和工作组，启动了证人保护计划，所有这些都极大地削弱了各地的政治犯罪集团，特别是消灭了美国"我们的事业"组织及其政治联系。 　　因引，政治犯罪集团的成因各不相同，既有动机上的原因，也有结构上的原因，可谓错综复杂。单一原因的解释是不完整的，也是不充足的。金钱不是唯一的目标。犯罪分子常追求钱财，但也有其他动机。政治人物常贪恋财物，但他们也有其他爱好与冒风险的事情。如果解决方案只针对一种动机或一种结构性因素，就不大可能取得成功。相反，那些更加全面、适应运行中的特定因素的解决方案则易于成功。有些要素是笼而统之的，其他则不是。 　　例如，有些国家处于变动、复杂的条件之中，结构大多不合理。这些问题可能需要解决，其方法不同于对待体制合理国家。 　　许多解决方案都是根据政治理由和犯罪分子的金钱动机制定的。例如，他们的政策强调执法的专业化。因为他们也赞同这一理论，即金钱是犯罪分子的主要动机，政策应当着眼于切断财源，没收财产。从经济角度解释这一问题的人，也在利用市场的力量，通过控制毒品的供应，达到影响结果的目的。然而，经济和执法/监管方法重点分析金钱动机，这还显得不够。这种方法未能解释其他许多促成因素。 　　 　　三、应采取的措施 　　 　　近年来，一些国家的政府、全球性、地区性实体己经非常重视改进促使有组织犯罪和跨国犯罪形成的原因和条件。更为严重的是，有的实体使用腐败手段保护政治机构的完整性。政治犯罪集团自身很少是关注的焦点，但是，政府的政策支持力量却胜于机构自身的动机，这是政治上和制度上推动有组织的犯罪的要素。 　　通常，在弱势或转型国家中，对犯罪的重视能起到执行法律和调整秩序的作用，这与地区性、全球性的执法合作一样有效果。因此，这种重视能够阻断地区性与跨国性犯罪。有时候还必须重视贿赂政府官员、尤其是针对低层官员的犯罪行为。 　　提供非法货物和服务的作用是，为鸦片和古柯的生产商提供便利，尤其是鸦片和古柯种植者，能为他们提供更多的发展机会。[39] 　　出于其它金融原因，罪犯和政治机构成员都参与非法洗钱，到目前为止，仅有极少的世界力量向政治犯罪集团发起了挑战，可能其它尚未受到公众注意。[40]而且，大体上看，由于外交人员、情报人员和其它专家提出协助的请求，政府和非政府专家已经从犯罪、执法的立场注意到了这个问题。 　　在开发战略手段控制问题方面，目前仅做出了很少量的努力。这些手段将影响：(a)对这个问题的具体评估，(b)目标的优先化，动员，资源的标准化，实现优先目标的方法，(c)对业绩的评估。 　　需要进行评估工作确认特殊威胁及其产生的原因，也可找出预防和打破上层社会与黑社会之间联系的机会。导致制止犯罪集团形成的因素或条件是什么，哪些条件或因素是随着时间的变化而变化的?什么是预防和打破这种联系的有效方法?这些方法能反复使用吗? 　　其次，最关键的优先考虑是什么?这大概对某些政治犯罪集团更为重要。"八国集团"的一些成员与"俄罗斯有组织犯罪"有特别关系，它们与俄罗斯有政治联系已得到确认。其它的优先考虑是什么?中国的政治犯罪集团也是地区性和世界性的吗?为了取得在优先问题上的一致意见，应做哪些努力? 　　第三，需要提出一种长期的手段和财力以及可行的办法，控制和削减政治犯罪集团的特权。在过去十年中，已经使用过无数的相关手段、花费大量财力(与问题的数量相比)来打击和预防跨国有组织的犯罪，但还不够。毫无疑问，由于政府没有采取措施，问题更加严重了。但即使在美国、英国和联邦德国，就是最有动员能力的政府，虽然取得了一些成果，也无法扭转政治犯罪集团跨国有组织犯罪的普遍增长。 　　同样的，将会显现出更多的需要政府应对政治犯罪集团的问题。对于一个市民社会和私人部门混杂的局面而言，尤其需要管理文化上的因素。最近这些年，(在一些国家和国际性的机构中)正在兴起一种认同感，那就是文化和教育资源(培养"守法文化")对于补充法律的实施，人才的培养等等是很有必要的。它主要致力于管理和预防犯罪与腐败贪污，此外，和准军事行动的物资投入、人才培养、法律的实施相比这种"文化"还意味着较低的成本。据估计，5至10年中，每年将投入100万美元，设计和实施一项基础的项目，以此来设立一种法治的文化支持氛围。 　　为推进这项守法文化，上述资源也会被用于有犯罪欲的人，强化他们的不安全感，以此方式来阻止其参与首次犯罪。虽然它的一部分是在一个较小的迷惑伪装之下，但仍然通过表现犯罪者的生活方式来抒发其永恒的渴望。此外，向那些愿意放弃犯罪生活方式的人提供安全保证，甚至可以向那些需要安全保证的关键人来证实这项保护方案的实施。在媒体上揭露和公开是一个强有力的手段，可以用于粉碎犯罪者和他们政治联盟的联系。但是，在有些地区或者是在全球层面上，所谓的"两轮同步"--法律的执行和文化推进仍然不能够按计划进行；在这时候，所取得的进展只能寄希望于政治和经济的"解决方案"。 　　最终，还是需要有一个定期性的回顾，并且对成效进行评估。对投入的估量相对来说较容易，例如花了多少钱等。但是对于智力和政治上的成果进行评估却是很难的。这样的衡量方法需要在战略上进行指导，应对这些复杂隐晦的黑社会和行政当局的勾结问题是有一定难度的。 　　然而，评价，重新疏通，再评价通常是此项策略的弱项。美国国际犯罪控制战略是重要的第一步，它既没有建立任何来评估其手段是否能够达到其目的的评估体系，也没有把战略中的目标进行优先次序的排列。并且在目的和方式之间混乱不清。(只有美国毒品控制政策办公室提出了系统的评估体系。)[41] 　　制定发展战略并使之更加实用有效，这既是政府的工作，也是非政府专家的应尽职责，二者既在国内，又跨越国界。但是在这种情况下，许多政府官员由于调查他们上级的对外政策、情报和与法律实施相关的事物而十分不安。他们同时也由于在世界范围内调查犯罪者与行政当局的联系这项危险的工作而感到不安。 　　这类工作有时候可以由学院和其他的非政府的专家来承担，对世纪初的全球性安全需要政府与非政府的共同合作。民主政府具备主要的资源和能力来评定政治犯罪集团的秘密联系。在另一方面，非政府的专家具有有助于政府作出评估的独立的分析能力，还有在有效的研究实践上、评估模式上，他们都具备一定的优势。 　　尽管美、英等一些国家已经开展了一些安全上有针对性的培训、研究以及对非国家行为者的威胁在安全上进行防范(例如，恐怖主义和少数民族的冲突)，但是有关这一问题的体系研究工作才刚刚开始。 　　(作者单位：美国国家战略咨询中心) 　　 　　注释： 　　[1]目前在不同的国家，不同的组织机构中已经有许多定义来界定有组织的犯罪和跨国有组织犯罪。在本文中，犯罪是指由有组织的集团或网络实施或者是个人单独实施的非法行为。有组织犯罪指个人或者团体，与其所从事的为获得利益行为关系，被一个或多个国家认定为是不合法的或是犯罪的行为。有组织的犯罪可以有不同类型的制度或者不同的组织形式。这包括等级紧密的终身垂直隶属，也包括松散的、暂时的、正在进行的、不分等级的关系。跨国有组织犯罪指跨国界进行的操控犯罪组织实施犯罪行为。反过来，非组织的犯罪是指由个人或较小的团体独立实施的犯罪行为。 　　最近的另外一种定义，见联合国反跨国组织犯罪大会，"‘有组织的犯罪团体‘即意味着一个由三人或三人以上组成的结构性团体，在一定的时间内，依照该会议的界定，为得到财富或者其他物质利益，直接或间接的以犯罪为目的而实施的行为或者更严重的犯罪，其侵犯行为已经被确定。"联合会议决议案55/25，附件 1， 55联合国家GAOR Supp.(No. 49) at 44 U.N Doc. A/45/49(VOI.I)(2001年).包括美国在内的24个国家，于2000年12月12日-15日召开的意大利巴勒莫会议上签署了联合国反对跨国有组织犯罪：阿伯丁斯基·霍华德(1994)，有组织犯罪，第四版，芝加哥。有关界定有组织的犯罪见迈克尔·D·马尔茨，有组织犯罪定义，在罗伯特·J·凯利等人，《美国有组织犯罪手册》韦斯特波特/伦敦1994 21-37页。马克·芬德利《全球性犯罪：过渡转型期关系之思索(剑桥大学出版社，英国，剑桥，1999)克劳斯·冯·兰普己经汇编了一本由来自不同国家的专家界定有组织犯罪的阐述。可查询网址：http//ppeople.freenet.de/kvlampe/OCDEF1.htm。中国大陆犯罪刑事学者依照有组织犯罪的老练程度及其组织需要的级别，已试着区分不同类型或者不同级别的有组织犯罪。即分为：平常的和相对杂乱无章的帮派，本能的地下犯罪组织，最高级别的地下有组织犯罪则是涉及最高行政当局。见中国政法大学何秉松教授的论著。 　　[2]《美国堪萨斯州萨莱纳-花旗银行》，见《私人银行业：劳尔·萨利纳斯，花旗银行和所谓的洗钱，对少数成员的报告》，常务调查委员会，美国参议院政府事务委员会，1998年10月，美国总审计局/特别调查处99-1。约翰·贝利和罗伊·戈德森编著，《有组织犯罪和民主统治能力：墨西哥和美-墨边界》(匹兹堡大学出版社，2001年，西班牙语版，主编：格里贾伯，2000年)，见21页。埃德瓦多·瓦加拉西德，《隐藏的财富：毒品资金，集团垄断和精英银行》(迈克尔·C·伯文译，纽约，哈德逊大街出版社，1999年)。 　　[3]见约翰·T·德雷尔，《在中华人民共和国内部正在显现出来的政治与犯罪的联系》。 　　[4]见陈克林，《黑金政治：台湾有组织的犯罪、交易和政治》，为中华人民共和国的行政犯罪中美工作小组协调合作联合会议而准备的初稿，国家战略情报信息中心，2001年12月。克尔伯尼科夫，《克里姆林宫的教父：鲍里斯·别列佐夭斯基和俄国的财富》(纽约，哈考特，2000年)。 　　[5]一个国家内部行政犯罪关系的类型描述，见约翰·贝利和罗伊·戈德森编著，《有组织犯罪和民主的可统治性》前言。 　　[6]抗击黑手党运动中主要领导人物的会议，见雷奥卢卡·奥兰多，《反击黑手党和复兴西西里岛文化》(加州，旧金山：释疑丛书，2001年)。这其中以英语和意大利语所作的最好的分析是里塔兹亚·波里的"安全的保障：文化，结构和黑手党联盟的行动"(迪斯博士，欧洲大学研究所，佛罗伦萨，1997年。) 　　[7]见约翰·贝利和罗伊·戈德森编著，《有组织犯罪和民主的可统治性》第二章。斯坦利·A·皮门特尔，《墨西哥有组织犯罪和政治的联系》第三章。卢斯·阿斯托加，《有组织犯罪和犯罪组织》第七章，路易斯·R·赛德化《15.1998年走私在美--墨边界地区的历史动态影响》。 　　[8]这是根据几种数据进行计算的，最初由乔治敦大学的博士马修州傣勒向我介绍的。主要的数据来源已在下面列出。这些数据的组合可以看出世界上的许多国家能划归存在削弱政府体系媒介的一类中。该作者推论出即使不是世界所有的国家，在许多国家中政治犯罪集团也有从中间势力向强势发展的趋势。据悉，目前尚无已经公开的调查结果说明强势或是弱势政府国家中的政治犯罪集团的优势和弱点。如要查看美国的成员名单，请查阅http：//www.un.org/OvervieW/u。ember.html，http：//、.worldaudlt.org/polrlghts.html；世界银行，丹尼尔学夫曼著"政府事务"Aart Krap and Pablo Zoido-Lobaton， Mny1999查阅http：// www.imforg/extemal/pubs/fi/fandd/2000/06/kaufhtml； Freedom House店由国家年度审查记录1972-1973 to 1999-2000查阅http：//216.119.117.183/ratings/index.html。 　　[9]琼·T·德雷尔著"中华人民共和国正在形成的政治犯罪网络"。 　　[10]前参议院多数党领袖霍华德·贝克和前总统顾问莱昂德·卡特勒，曾就任2000-2001年美国能源部两党联席特遣部队主席，认为"目前最紧迫、且不能应付的对国家安全的威胁是，在俄罗斯的大规模杀伤武器材料可能被盗窃并倒卖给恐怖分子或敌对国家，用于对付美国的海外部队或本土的国民"。 　　"这就是俄罗斯能源部防扩散计划的成绩单"。霍华德·贝克和莱昂德·卡特勒，联合主席，俄罗斯特遣部队，能源顾问委员会主席，美国能源部，华盛顿，哥伦比亚特区，2001年1月10日。该报告可查阅http：//www.hr.doe.gov/seab/. 　　[11]《国际犯罪威胁评估》，(白宫，华盛顿哥伦比亚特区，2000年)请查阅第10-13页，并查阅克林顿总统国家安全顾问安东尼·莱克著《来自危险世界的6个恶梦的威胁和美国如何面对》(利特尔·布朗公司出版，纽约：2000年。) 　　[12]联合国大会反跨国有组织犯罪，大会资料55/25，附件一，55联合国GAOR附录(第49号)，在联合国文件A/45/49(第一卷)(2001年)。联合国大会反跨国有组织犯罪巴勒莫会议2000年12月12日：http//www.undcp.org/palermo/convmain.html.。 　　根据联合国的18类跨国犯罪进行普遍的评估和跨国犯罪的代价的评估，请看由威廉斯和弗拉西斯编《抗击跨国犯罪：概念，行动和反应》书中，格哈特·O·W·米勒著"跨国犯罪：定义与概念"(波特兰，OR：弗兰克·卡斯，2001年) 　　[13]例如，见贝利和戈德森编《有组织的犯罪和民主的可统治性》，前FBI高级官员斯坦利·A·皮门特尔著"墨西哥的政治和有组织犯罪网络"。 　　[14]路易丝·I·谢利著"俄罗斯和乌克兰：过渡或灾难"《有组织犯罪的趋势》，1999年春季，第3期第4卷。"国际犯罪趋的评估"，美国政府机构工作小组，哥伦比亚特区华盛顿，2000年。理查德·帕尔默和弗拉基米尔·伯罗夫津《新俄罗斯的政治寡头：公开化，克格勃与黑手党》(未出版手稿)。 　　[15]罗伯特·J·尼夫斯著《哥伦比亚的可卡因企业联合：前方的教训》(国立战略信息中心，哥伦比亚特区华盛顿；1997年)。 　　[16]见斯坦利·A·皮门特尔著"有组织犯罪的网络和墨西哥政治"。 　　[17]尼夫斯《哥伦比亚的可卡因企业联合》，罗伯托·E·布卢姆"腐败和同谋：墨西哥政治体制的灰泥?"《有组织犯罪的趋势》1997年秋，第1册第3卷。 　　[18]戴维·卡普兰，《龙之火：政治、谋杀及国民党》，纽约：图书馆1992。奥兰多，《反击黑手党和复兴西西里岛文化》，加州，旧金山：释疑丛书2001。 　　[19]恩佐·洛达多，《巴勒莫的复兴》，《有组织犯罪的趋势》，第5卷，第3期，2000年春季号。 　　[20]罗伯特·凯利，《美国式的犯罪和腐败》，《有组织犯罪的趋势》，第5卷，第2期，2000年冬季。 　　[21]尼夫斯，《哥伦比亚的可卡因卡特尔》。 　　[22]利蒂希亚·保利，《承诺保密》。 　　[23]OBE，《分割尼日利亚"国家蛋糕"》，《有组织犯罪的趋势》，第4卷，第3期，1999年春季。 　　[24]摩根，《香港三合会》，香港：政府出版社，1960年。(合会》，综合简讯，事家香港警察，1996年。琼·切斯纽斯主编，1840-1950年中国民间运动和秘密社会，加州，斯坦福，斯坦福大学出版社，1972年。弗里德里克·威克曼，《上海警察：1927-1937年》，加州大学出版社，加州，伯克利，1995年。 　　[25]利蒂希亚·保利，《承诺保密》。又见皮诺·阿拉奇，ADDIO COSA NOSTRA。LA VITA DI TOMMASO BUSCETTA，(RIZZOLI， MILANO， 1994年)。奥比埃比，《分割尼日利亚"国家蛋糕"》。贝利与戈德森合编，《有组织犯罪和民主的可统治性》。 　　[26]WING LO，《道德教育的先锋：廉政公署》，《有组织犯罪的趋势》，第4，第2期，1998年冬季。 　　[27]利蒂希亚·保利，《承诺保密》。 　　[28]特伦斯·波帕，《毒品之王：一个墨西哥头目的生和死，真实的故事》，第2版，求知出版社，西雅图，华盛顿州，1998年。 　　[29]莱奥卢卡·奥兰多，《与黑手党之战》。 　　[30]WING LO，《道德教育的先锋：廉政公署》。艾伦·赖，《平静的革命：香港经验》，《有组织犯罪的趋势》，第5卷，第3期，2000年春季号。理查德·C·拉马格纳，《改变腐败的文化：香港廉政公署是如何成功地加强法制文化》，华盛顿，国家战略信息中心，1999年。 　　[31]伦塞勒·李三世，弗朗西斯科·托米，《贩毒者破坏了哥伦比亚的民主?》，《有组织犯罪的趋势》，第5卷，第2期，1999年冬季。 　　[32]莱奥卢卡·奥兰多，《与黑手党之战》。 　　[33]见斯坦利·皮门特尔，《墨西哥有组织犯罪和政治的关系》。 　　[34]萨尔瓦多·卢用，《盟友和黑手党》，现代意大利研究杂志，第2卷，第1期，1997年春季。 　　[35]简·施奈德和彼得·施奈德，《双重命运：黑手党、反黑手党及巴勒莫的斗争》，加州伯克利，加州大学出版社，2002年。 　　[36]罗伯特·尼夫斯，《哥伦比亚可卡因卡特尔》。 　　[37]约翰·贝利和罗伊·戈德森编，《有组织犯罪和民主的可统治性》。 　　[38]詹姆斯·雅各布斯，《纽约释放》，纽约，纽约大学出版社，1999年。詹姆斯·雅各布斯，克里斯托弗·帕纳雷拉，杰伊·沃辛顿，《打击团伙犯罪：美国对COSA NOSTRA》，纽约，纽约大学出版社， 1996年。 　　[39]联合国关于消灭非法种植毒品和替代发展领域国际合作行动计划，1998年。该计划可在联合国毒品管制和预防犯罪办公室的网站在查到，网址是http：//www.undcp.org/resolution_l998-09-08_3.html#E。 　　[40]见，联合国，关于国际商业交易中防止腐败和受贿的声明，1996年12月。经济合作与发展组织，在国际商业交易中反对外国官员受贿大会，1997年12月。反腐败斗争和保证司法和安全官员诚实的指导原则，全球反腐败论坛：保证司法和安全官员诚实，华盛顿，1999年2月24-26日。 　　[41]国家毒品控制政策办公室，白宫，《有效的行动措施》，2001年度报告，华盛顿，2001年。 　　 　　 论有组织犯罪       ［美］高　森            

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